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　　〔摘要〕新中国成立以后,我们创造了中国的社会主义民主制度。新中国初创的民主制度的基本特征是民主体制已经确立但旧社会的痕迹深厚,在民主运转结构中形成了集权体制,民主机制的作用受到束缚,民主属于粗放式民主。改革开放以后,中国民主有了质量提升的飞跃,这个阶段中国民主制度的基本特征是民主已经在国家管理中起重要作用,民主已经成为不可逆转的潮流。中国民主要继续提高质量,必须调整它的存在结构而使它的内部矛盾发生积极变化,从而促使中国民主质量的提升与优化。调整中国民主的运行结构,就是要提高公民的民主素养,强化民主主体的权利,形成合理的国家权力配备体系,加强民主的监督力量。

　　〔关键词〕新中国;民主;质量;结构调整

 

　　民主是上层建筑,民主的发展程度,一般都与当时的经济基础相一致。民主作为社会事物,在它发展的每一个阶段都会呈现它的基本特征,我们也可以通过它的特征认识它的发展水平。新中国建立的民主制度已经运行60年,得到了人民的认同和支持,但民主的水平还不高,人民群众还不太满意。我们要通过调整民主的运行结构,进一步提升民主的质量以满足人民的政治利益,中国的民主质量才能得到优化。

 

　　一、新中国初创的民主制度与基本特征

 

　　旧中国无民主政治可言,那时主要是封建统治和军阀统治,人民群众根本没有任何政治权利。在彻底推翻了与当时的时代特征相背离的半封建半殖民地制度以后,把人民民主作为国家统治的形式,这是中国共产党的基本主张。还在建国前夕,在建立民主制度条件还不成熟的情况下,我们党倡导召开了全国政治协商会议。刘少奇代表中国共产党在会议上宣告:“从此,中国的历史进入一个完全新时代——人民民主时代。”〔1〕大会通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》,按照《共同纲领》的要求建立了中央政府,实际上行使了人民代表大会的职权和行政职权。权力纵向分配上采取了大区制,大致界定了中央和地方的权力划分,它标志着中国开始由专制制度向民主制度的过渡。1954年9月,我国召开了第一次全国人民代表大会。大会通过了《中华人民共和国宪法》。宪法把国家的性质、向社会主义过渡的方针步骤、国家的机构、人民的民主权利和义务等重大问题明确规定下来。宪法对人民代表大会制度做了完备的规定,明确了全国人民代表大会是最高权力机关,是行使立法权的唯一机关。规定国务院是中央人民政府,为国家最高行政机关,是国家权力机关的执行机关,国务院对全国人民代表大会负责并汇报工作。国家各级行政执行机关一律由各级人民代表大会选举产生,直接受人民代表大会监督并由它决定罢免。宪法规定我国的重大事务都应当通过人民代表大会讨论通过,人大常委会和国家主席都不应有超过最高权力机关之上的特殊权力和地位,蕴含了内在的相互制衡机制。宪法还规定了我国在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度。“保障各民族平等地参加管理国家等,初步展现了社会主义民主政治的优越性。”〔2〕以宪法为起点,我国制定并颁布了一批适应国家经济发展的法律、法令。这些基本制度的建立和法律的产生,确立了我国民主政治制度。

　　新中国创建的民主制度完全具备了现代民主制度的基本特征。现代民主制度都是政党领导的民主制度,在当代中国,只有共产党有这样的资格和得到人民认可。在中华民族处于危亡和人民群众在苦难中挣扎的时候,是共产党领导人民实现了国家的独立、主权、领土完整和人民的翻身。共产党无私的博大胸怀,不仅是中国工人阶级的代表,也是中国人民和中华民族的代表,这是社会各界的共识,建立民主制度有了现代政党领导的基本条件;确立了人民选择代表行使国家权力的民主实现形式,奠定了现代民主制度的核心内容;建立了以宪法为基础的法制秩序,使现实民主有法可依,有章可循;实现了国家权力运行的合理分解,国务院行使行政权、人民法院行使审判权,人民检察院行使监察权,这些国家机关既分工,又合作,体现了分工与制约的统一,体现了现代民主的监督与制衡;创建了人民政协的政治协商、民主监督、参政议政的民主新形式,“这是民主党派与共产党关系具有历史意义的转折。”〔3〕使人民民主更充分,更广泛,更能反映各方面的意愿;根据我国特殊的国情,建立了民族区域自治制度,使少数民族聚居区的群众有了更多的自我管理权利,这是多民族国家实现民主制度的创新。

　　任何制度都是当时特定的经济政治文化的产物,新中国建立的民主制度,带有初创性特征,即当时的民主还是低级形态的民主,这完全与社会主义初级阶段的社会发展水平相一致。

　　新中国初创的民主制度,阶段性特征十分明显。鸦片战争以后的中国,逐渐由封建社会向半封建、半殖民地转化,皇权在衰落,民主在觉醒,但根本不存在和平发展民主的可能。在马克思主义的指导下,中国共产党领导人民用枪杆子从反动派那里夺取了国家政权,这才建立了人民当家作主的民主制度。我国初创的民主制度的第一个特征就是民主体制包含了革命战争时的军事体制,在一定的范围,军事体制实际上代替了民主体制,这从我国建国以后民主运行的实际,特别是文化大革命中的军代表的作用可以十分清楚地看出来。军队是国家政权的主要成分,军队在现代民主中有着十分重要的地位与作用毋容置疑,但民主的运行并不是靠军队的力量,而是依赖政权的正当性与合法性,也就是靠选民的意志约束。我国初创的民主制度的第二个特征是由于历史上没有民主的传统与习惯,也由于社会中没有民主意识的强大力量,不少群众,特别是少数民族群众是从奴隶到社会主人的转换,公众的自觉民主意识不强,对自身的政治利益比较淡漠,没有形成强烈的公众民主需求与民主监督力量。人人都希望民主,人民都有强烈的当家作主的愿望,但公民的觉悟与意愿并不完全相同。民主意识是与公民的权利意识紧密相关的,我国封建社会延续了几千年,甘当奴才的思想再加上后来的帝国主义侵略后产生的媚外意识,限制了公众对自我权利的要求,民主的主体不能担负起创造民主与监督民主的职责,民主只能在先进人物的引导中前进,这也限制了民主制度的进步。我国初创的民主制度的第三个特征是我国的民主制度是从半封建半殖民地转变过来的,旧社会可供继承的民主成果和民主资源极少,民主政治中挟带和残存的封建奴化政治观念浓厚,在一定程度上阻碍了中国民主向更高形态的发展。个人迷信,个人崇拜,官僚主义,官本位这些封建社会特有的产物,长期在我们社会里有着广泛的影响和市场,这必然使民主在发展中受到挫折,文化大革命就是这种挫折的集中反映。我国初创的民主制度的第四个特征是在社会主义民主没有充分展开的情况下,没有民主优劣的比较,我们只好模仿了苏联的国家制度。而这种在政治与经济上高度集权的制度,控制人民的思想,限制人民的自由,扼杀公民创造力的体制,在很大程度上限制了民主的发展和质量的提高。因此,新中国的建立一方面使我国破天荒地实现了人类政治发展中的巨大变革,但另一方面我国的民主还是初放式民主,民主还很不完善,亟待于向更高层次的民主发展。

 

　　二、改革开放后中国民主质量的飞跃提升与时代特征

 

　　党的十一届三中全会以后,我们党开始了改革开放的历史进程,邓小平同志根据文化大革命中民主出现倒退的沉痛教训,明确提出了“没有民主就没有社会主义”的科学命题。他指出:“必须使民主制度化,法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”〔4〕这就为中国的民主建设指出了正确的发展方向。为了使党自身更民主以推进社会民主,党的十一届五中全会制订的《关于党内政治生活的若干准则》,对党内民主概括了三条要求:一是正确对待不同意见,二是保障党员权利不受侵犯,三是党内选举要充分体现选举人的意志。“党内民主建设的根本:保障党员的民主权利”〔5〕。尔后,我们党逐步废除了实际存在的领导职务终身制,规定国家机关领导职务连续任期不得超过两届。完善了党内的民主集中制和集体领导制,党内领导干部实行了选举制,并且实行了公示制和考察制。恢复了党的纪律检查委员会,明确规定党也必须在宪法和法律的范围内活动。经过改革,我们党从革命党转变成了执政党,由集权制领导转变成了民主制领导,“以党内民主带动人民民主的发展,既是我们党推进社会主义政治文明建设的重要经验,也是建设社会主义民主政治的战略选择。”〔6〕这是中国民主质量提升的重要标志。

　　在政治体制改革中成绩凸显。加强了人民代表大会制度建设,完善了人大代表的选举制度,将直接选举的范围扩大到县级,规定选举时一律实行无记名投票。扩大了全国人大常委会职权,设立了县以上地方各级人大常委会,健全了各级人大的组织机构和议事规则,进一步规范了人大代表的权利与义务。这些改革使人民当家作主在现实中得到实现,民主不再是一般原则而是体现在国家管理的一切环节之中,这是中国民主质量提升的主要标志。同时,我们还改革了干部人事制度,初步建立了国家公务员制度。在干部的选拔中实行民主推荐、公开考试、择优录取制度。改革了国家行政体制和行政机构,实行各级行政首长负责制和地方行政首长差额选举制。建立了审计机关,增设了监察机关,健全了乡镇政权体制,这是中国民主质量提升的现实基础。

　　完善了共产党领导的多党合作和政治协商制度,恢复和加强了各级政协和各民主党派的组织与活动,明确提出了共产党是执政党,民主党派是参政党,是通力合作的亲密友党,强调发挥民主党派的参政作用和监督作用。这样,逐步建构起我国政党制度权威。“中国政党制度权威不等于中国共产党的权威,它还包含对‘多党合作’和‘政治协商’的制度建设,中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是一个整体。”〔7〕加强了社会主义法制建设,提出了依法治国,建设社会主义法治国家的目标。这两方面是中国民主质量提升以及与西方民主不同的显著标志。加强了立法和司法制度建设,一大批与现代民主制度相关的法律已经建立,基本建立了与社会主义市场经济体制相适应的法律规范。重建了各级检察机关,恢复了独立行使审判权和检察权制度,建立了行政诉讼制度,恢复了律师、公证与仲裁制度,这是中国民主质量提升并与现代民主制度接轨的标志。加强了基层民主建设,推广了企业职代会制度,建立了村民委员会制度,这是最有特色的中国式民主之一。发展了民族区域自治制度,创建了特别行政区制度。这是中国民主制度的伟大创造,使民主的范围和质量都得到了提升。

　　改革开放以后中国民主制度质量的飞跃提升具有鲜明的时代特征。一是党自身民主化程度大大提高,共产党不仅是民主的领导者,而且是民主的实践者,党内民主带动了社会民主的发展。二是已经确立了民主的运行机制,特别是民主已经程序化、法制化,民主已经不可逆转;三是社会主义民主不断扩大,公民的自由权利得到前所未有的保护,人权得到尊重和保护,民主政治建设有了更为坚实的民众基础;四是民主制衡、民主监督得到了加强,任何人没有超越宪法和法律的特权;五是勇于借鉴人类民主文明成果,肯定了民主是普世价值,为学习世界政治文明成果提供了条件;六是涌现了一大批中国特色民主理论的研究成果,为进一步发展中国特色民主提供了理论基础。中国民主发展质量的飞跃提升特征表明,改革开放以来中国通过政治体制改革,中国民主已经实现了质量提升的飞跃,即由民主制度的初创发展到了体制民主的确立。

 

　　三、在调整民主运行结构中提升中国民主的质量

 

　　新中国民主制度创立以来,民主的质量在不断提高,这在党的十一届三中全会以后更为明显。党的十七大报告指出,“社会主义愈发展,民主愈发展。”任何事物都是矛盾的统一体,事物的发展是矛盾运动的结果,民主也不例外。只有不断调整民主的运行结构,使矛盾存在的各个方面发生有利于民主质量提高的积极变化,民主才能不断得到优化。

　　第一,调整民主的运行结构,一定要提高中国公民的民主意识,形成强大的公民民主力量。在民主制度下,每个公民都能平等得到自己应有的政治权利,否认个人对公共权力的垄断和对他人权利的剥夺,民主作为国家制度最容易为群众接受。但这并不等于说民主就可以自发产生,特别是在中国这样对儿皇帝也虔诚顶礼膜拜的国家,听命于官,受命于官已经在我们的社会中习惯成自然,反民主的情绪根深蒂固,对民主前进潮流有着不可小视的巨大阻力。回顾新中国成立以来的中国民主发展的历史我们可以发现,在中国出现了个人迷信和个人崇拜,很多人明知不对也向权贵投降。都说民主好但为了民主舍生忘死的虽然有但不多,因而个人权力凌驾于党和国家之上就一点也不奇怪。这就告诉我们,中国公民民主意识还不强,公民的民主素养不高,我们要通过各类民主教育,在理论与实践的两方面提高公民参与的民主观念,在此基础上形成强大的民主力量,民主才能不断优化,让民主制度造福人民。

　　第二,调整民主运行的结构,必须强化公民在民主中的主体地位,强化公民在民主中的决定作用,为民主运行提供良好的基础。俗话说,基础不牢地动山摇,民主制度也是如此。我国现在的民主,人民群众在民主运行中的地位十分薄弱,国家事务和社会事务,群众真正能当家作主的地方并不多,特别是在选择各级国家机关领导人的地方,一般都是由上面指定,群众基本上说了不算。民主是人民自己当家作主管理国家和社会事务,而群众自己作不了主,很难说民主的质量有多高。各类国家机关的工作人员,无论是权力机关、行政机关还是司法机关的工作人员,只能是人民的代表,代表的实质是人民的代理人,代理人理所应当由委托人依据自己的判断选择。现在的问题是代理人权力大,委托人权力小,发展下去必然是代理人有权,委托人无权,民主的运行规则就没有了。我们社会中的权力滥用,权力腐败十分猖獗,关键问题是委托人没有约束力。因此,我们调整民主的运行结构,一定要强化公民在民主中的主体地位,强化公民在民主中的作用。要通过制度安排,让人民选择官员,让人民监督官员,让官员听命于人民,让国家权力在人民掌控中规范运行,中国的民主质量就大大提升了。

　　第三,调整民主的运行结构,必须实现国家权力配置的科学合理。民主问题就是国家权力的产生和配置问题,提升民主的质量就是要实现国家权力产生和配置的优化。从我国的实际出发,我国的权力产生和配置,要从人民代表大会制度的基础上更合理地科学配置。现在的主要问题是各级人民代表大会的代表,相当多的是内部控制指定的,人民代表的代表性很差;其次是代表不是职业代表,平时有自己的其他工作,基本上无暇顾及国家大事。三是代表的身份重复,有的既是人民代表,有立法职能和监督职能,又是政府官员或司法机关的人,是其他权力的行使者和被监督者,国家权力的配置无法实现有效制衡。要强化人民代表大会在国家权力系统中的决定性作用,国家的重大事务要由代表大会决定。要做到政府职能合理定位,做到管理和监督平衡,管理与市场需要对称。现在政府的权力太大,受的制约程度又很小,膨胀的权力和制约的力量相差悬殊,很不对称,因而在市场条件下,很难保证权力不被滥用。要通过改革建立公正有效的监督机制。现在存在的主要问题是国家机关相互监督的原则多,具体细化可操作的硬约束监督比较少。我们一定要进行制度创新,在合理分割国家权力、各国家机关相互监督权能上重新定位,在人民代表大会框架内把国家机关相互制约的权能分配好。

 

　　第四,调整民主的运行结构,要特别重视民主监督力量的制度安排。实践证明,民主制度仅靠执政党自己监督是远远不够的。我们要充分发挥民主党派和社会舆论对民主的监督作用。民主党派在我国民主政治中的定位是参政党,是社会各界别中有广泛影响的组织,我们要放手让他们对国家的民主制度进行有效监督。我们千万不能满足民主党派对共产党说几句好话就沾沾自喜,而是要从民主党派那里听到一些平时难得听到的意见,特别是那些有利于国家发展的有益意见甚至是反对意见,这才真正有利于民主的发展。要在政治体制改革中对民主党派的地位和作用给以新定位,让民主党派知无不言,言无不尽,不会因为讲了真话而在政治上受到牵连。毛泽东同志很早就说过,有些人什么都不怕,但怕舆论,充分说明了舆论监督的威力。南京市委书记最近也公开讲,舆论监督是最廉价也是最有效的监督。我国现在的新闻舆论受到的控制太多,极不利于对政治活动的监督。舆论控制的结果使多侧面、多角度、多渠道的社会透视变得单一狭窄,所有的社会舆论完全被一种统一口径的宣传所代替,它必然造成信息反馈的失真,有时甚至误导人们把谬误当真理,大大影响人们在民主政治上的判断能力和认知能力,也使社会舆论在政治监督生活中的巨大作用化归为零,大跃进和浮夸风导致的经济危机就是这样起来的。我们一定要从宝贵的民主政治发展失误的代价中得出教训,在民主体制改革中作出必要的制度安排,充分保证新闻舆论的相对独立和自由,把党自己很难察觉或一时没有察觉的问题,通过新闻如实地摆在党的面前,促使党迅速地作出正确的判断和及时纠正。我们的政府是全心全意为人民谋利益的政府,我们不怕负面报道,我们没有什么不可以舍弃的,这既是对人民负责,也是民主向更高程度发展的必然要求。