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今日中国正处于史无前例的大变局当中，大变局催生了大流动。大流动让这个时代变得难以治理，甚至难以识别。这种社会知识的匮乏导致的不透明，增加了少数人逃避国家权力扩张的空间，同时也降低了公共服务的便利程度、供给效率和均等化，进而影响了多数人的生活质量，损耗着人们对体制的信心和认同。比如：一部分人在全国不同省份不断流动，身份不固定。另一部分人的财产不清晰，动产不明，甚至连不长腿的不动产都摸不清。房产税、累积财产税、遗产税、遗赠税等财产税严重滞后，也就不难想象，为什么官员财产难以公开。

　　这些问题在很大程度上都可以归结为“信息的不对称”所导致的“权利（权力）的不对称”，不对称可能来自三个方向：公民之于政府，政府之于公民，政府部门之于政府部门。人们警惕政府掌握太多公民信息可能带来的问题，但问题在于如果政府不掌握这些信息，也就无法向公民供给任何公共产品、公共服务。

　　这就促使人们深入思考现代国家治理是否以非常基础性的基本制度能力为前提，从而避免国家干预无的放矢。20世纪80年代，美国政治学界重新重视国家的作用，提出了三个重要的学术议程：一是国家自主性和国家能力到底由哪些因素决定；二是国家的形成及其重塑；三是社会知识与国家干预之间的关系。前两个议程得到的学术关注远远超过第三个议程，然而，这并不意味着这个议程不重要。这是因为，无论出于何种目的，追求何种目标，国家干预都必然需要社会知识。

　　现代国家治理的基石：政治性认证

　　改善国家治理，离不开最基础的社会事实。因此，这种知识需求可以说是最基本的，也可以说是最具公共性的。我把这种知识需求称为“认证”。简言之，所谓认证就是在数据与人、物、事之间建立一一对应关系：某个数字、编码、代码代表一个人，从而将这个人的身份、财产都相对固定下来，整合起来，形成一个比其“物理人”更真实、更全面的“数字人”。

　　人们熟知某些社会性的认证形式，如“质量认证”、“产品认证”、“安全认证”、“学历认证”、“资格认证”等。本文所讨论的认证与此不同，我们所说的认证指的是政治性的认证（identification）。它指向国家治理体系所必需的认证，具有非常基础性的作用：包括社会事实的收集、识别、分类、鉴定、评估、检测等行动细节，涵盖对真实性的证明（certification），也涵盖对重要性、能力、身份的证明，还涉及对他人、文化共同体、社会制度、政治共同体和政治体制的认同。

　　政治性的认证与社会性的认证并不是截然两分的，社会性认证常常是以政治性认证为前提，即如果政治性认证不发达，社会性认证就越繁复、越麻烦、越可能导致反认证行为。同时，社会性认证又常常为政治性认证提供经验教训、创新技术和物质条件，比如IBM公司的计算技术和设备对于美国人口普查乃至其他政府行为的支撑，Google公司的关键词搜索技术对于美国犯罪历史数据库、国土安全数据库和全球信息监控工程的支撑。

　　政治性认证包括两个方面：事实与规范。事实是基础，社会问题越复杂，国家行动越需要可靠的社会事实。规范是指引，不建立规范，事实再多，也是一团乱麻，“群众总是被蒙蔽的”，“真相总是难以发现的”，国家行动就将继续没有政治方向，无法建立基本制度。

　　因此，“通过认证的治理”，可以从两个维度展开，一是“事实的可靠度”，包括人、财、物、行、事等信息数据资料的真实度、自然人法人身份标识的唯一度和在全国意义上的整合度三大方面。二是“规范的统一度”，包括分类的明确度，规则的精细度和标准的设定者、设定权、基本内容和具体执行的统一度，中央政府的专门机构在全国范围内统一收集事实、积累知识，在明确的分类、精细的规则基础上，建立和执行统一的认证标准，不受地方分割阻挠地在全国范围内一体通行，追求实现“认证面前人人平等”。这种认证制度能力理论上就是最强、最恰当的。

　　认证以为一国居民提供生活便利、社会保障和基本公共服务为前提，使国家能够通过了解和掌握境内的人、财、物、行、事，注视身份流、财产流、行为流、生命流及事务流，同时也使国家能力的运作方式发生了根本变化。

　　国家的统一包括两个方面：外在的统一与内在的统一。前者比如领土完整、主权独立，后者就是认证的统一。这种统一影响着国家治理能否真正以全体国民为基础，国家经济政策、社会政策和政治决策能否不分城乡、地域一体通行，以及安全、秩序、保障和便利等国家基本制度收益能否实现人人平等。认证统一关系最大多数人的机会、健康、尊严和意义，也就关乎政治认同能否建立在最广泛的基础上。

　　因此，在很大程度上，我们可以说，现代国家的治理化，首先是一种“通过认证的治理”。

　　认证与国家基本制度建设

　　西方现代国家依赖以个人号码和全国数据库为基础的现代认证，实现了一次治理术的革新，它使身份、财产、福利和社会经济认证在现代国家彻底取得支配地位。前现代认证所关注的身份、收入和财产相对固定、简单，但由于唯一性、整合性上的缺陷，经常在真实性上遭遇难题。与之相比，在个人号码、全国数据库等现代沟通技术的帮助下，尽管人、财、物、行、事远比过去流动性更大、也更复杂多样，但现代认证超越了前现代认证，在事实的可靠度上发挥到了极致，使国家开始真正渗入社会经济生活，制定恰当社会政策、解决相应社会问题的能力远远优于前现代国家。