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　　(四）未能按照生态系统综合管理的方法构建起系统的法律制度之网

　　综合生态系统管理（IEM,integratedecosystemmanagement),是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，综合协调环境侵权责任与相关行政法律责任及刑事法律责任之间的关系并适用各种侵权责任方式*,从而解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。瑢这一方法是目前世界各国环境资源管理实践中卓有成效的管理方法。按照这_方法进行生态文明建设立法，就需要综合运用社会的、经济的、行政的、法律的各种手段，并且要考虑各种环境要素相互联系性，建立起相互协调一致和衔接的管理制度，构成一个法律制度之网。然而，我国目前的环境立法，污染防治立法与生态保护立法相脱节，比如水污染物排放许可制度与取水许可制度互不联系，水土保持制度与林木采伐许可制度缺乏连接，湿地保护与用水调水制度和污染防治制度相分离，等等，尚未建立起山水林田湖一体化的法律制度，从而大大降低了生态文明建设立法的效能。

　　三、生态文明建设法律保障体系的构建

　　生态文明建设的法律保障体系，应当在科学发展观的指导下，根据生态文明理念、生态基本规律和环境要素总体演化规律的要求加以创设。其基本内容包括确立基本原则、构筑体系框架、建立基本制度。

　　(一)生态文明建设法律保障体系的构建原则

　　生态文明建设法律保障体系的构建必须依循一定的原则作为其基本根据和核心精神。具体而言，应当遵循生态优先、不得恶化、生态民主、共同责任来构建。

　　1.生态优先原则。法是获取或减损利益的方式，是利益确认、衡平与维护的规范化途径。经济发展与生态保护的关系在法学的语境下可以转化为经济利益与生态利益的关系。从根本上看，两种利益同质同源，共生共进"同质同源"是指两种利益的冲突态势源自人类欲求无限性与环境资源有限性之间的紧张关系；"共生共进"是指两种利益共同反映出生态系统服务功能?的多样性，二者均具有正当性质，不可偏废。然而，经济利益与生态利益有时并不是完全一致的，有时甚至是严重冲突的。这时就有一个谁先谁后、取谁舍谁的问题。法律在解决这种冲突时，如果不能给出具体规则的话，最起码要给出_个解决冲突的原则。这就是环境法的基本原则。而生态优先原则就是指当经济利益和生态利益在经济社会发展过程中产生冲突时，生态利益应居于优先地位。这可以说是对长期以来所实行的"协调发展原则"的扬弃。改革开放30多年来，我国在解决环境保护与经济发展关系方面，无论是学者的解读还是官员的报告,都认为存在一个协调发展原则。瑥我国2014年4月24日修订后颁布的《环境保护法》通过立法规定，打破了这一误解《环境保护法》第4条第2款规定"国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。"从这一规定来看，"经济社会发展与环境保护相协调"应当是国家采取_系列政策和措施后所要达到的目标和效果，而不是要根据"协调发展"的要求来解决环境保护与经济社会发展的关系。这一理解由《环境保护法》第5条关于"环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则"的规定给予了注解。"保护优先"目前还没有官方的解释，就其字面来看，可以有以下三种解释是保护相对于开发利用来说,保护优先于开发利用，这一般是指自然保护区、风景名胜区和其他需要特别保护的区域；二是保护相对于污染治理来说,保护优先于污染治理，先保护好未污染的，有条件再去治理;三是保护相对于恢复和改善来说，保护优先于恢复和改善。从目前来看，保护优先主要适用于第一种情况。但无论如何，这一原则都还不是解决经济社会发展与环境保护关系的完整原则。完整的处理环境保护与经济社会发展的原则应当是生态优先原则或者是环境优先原则。这一原则是指，当经济社会发展与生态环境保护产生不可调和的矛盾，二者不能兼顾时，应当把生态环境保护放在优先地位，使经济发展让位于生态环境保护。这一原则的确立取决于利益衡量的两项基本准则：其―,利益损失最小化，生态利益的易受损性决定了其必须优先；其二，紧缺利益优位，生态利益的稀缺性决定了其必须优先。

　　确立这一原则也是"负载有额律"这_生态基本规律的必然要求。根据负载有额律，任何一个生态系统的环境容量（包括环境的自净能力和资源的承载能力）都是有限度的，如果人类向环境排放的污染物在环境容量以内，生态系统就可以通过其自净能力将其消纳；如果人类开发利用自然资源的限度在自然资源的供给能力以内，资源的承载能力就不会被破坏。因此，负载有额律要求人类向环境排放的污染物控制在生态系统环境容量以内，对自然资源的开发利用控制在资源的承载力以内。那么,人类在进行开发建设活动、利用自然资源时，要想实现可持续发展，就必须首先考虑生态系统的环境容量限度,从而在法律上导致生态优先原则的产生。

　　从实践层面来说，是经济优先、生态与经济并重,还是生态优先，也取决于社会经济发展的阶段。当一个社会尚未解决温饱问题，经济优先往往占上风；当温饱基本解决,社会有一定能力解决环境问题时,往往采取并重原则；当进入小康社会以后，衣食已经不是人们的主要关注点,环境的舒适和人体的健康成为大家的追求，往往就开始实行生态优先。就国际经验来看，发达国家在人均GDP达到5000美元以上时，开始进行经济发展转型,在环境保护方面会采取更严格的法律措施，法律原则也开始实行环境优先或者生态优先原则。我国的人均GDP已经超过5000美元,像北京、上海等城市人均GDP已经超过_万美元,如果还不实行生态优先原则，就将使我们错过挽救生态危机的最后机遇。

　　2.不得恶化原则。"目的是全部法律的创造者。"瑦保护环境是环境法的直接目的，

　　保障人体健康则属于最终目的。瑐环境保护以环境质量（生态承载力瑐）为衡量尺度，人体健康保障以健康状况（生理和心理指标）为衡量尺度。实际上"保护"或"保障"不仅仅带有"维持"的消极意味，还蕴含着"改善"或"提高"的积极取向。因而，上述目的可以进一步分解为两个层次：第一层次，环境质量不得受损，健康水平不得下降；第二层次，环境质量得以改善，健康水平得以提高。环境保护法这种目的的实现，需要一个"不得恶化原则"加以保障。