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　　二、行政行为检察监督有助于健全

　　中国特色的法律监督体系

　　不少西方国家倡导以洛克、孟德斯鸠的分权理论奠基的“三权分立”模式，这一模式固然在立法、行政、司法之间建立了一定的平衡制约机制，但并不是适用于任何国家的政体模式，也不是通向法治国家的最优和唯一路径。我国《宪法》确立的是人民代表大会制度，立法机关居主导和中心地位，而行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对其负责，受其监督。这是具有中国特色的政权组织形式，是中国共产党开创的民主执政的方式，也是中国人民实现当家作主的道路选择。

　　作为人民代表大会制度的重要组成部分，检察制度也是一项中国特色极其鲜明的政治制度和宪法制度。检察权是与行政权、审判权相并列的重要的国家权力，然而，具体法律制度对检察权的配置明显地与行政权、审判权的法律配置不对等。长期以来，检察权的行使基本都是依附于法院的诉讼活动展开的，且多数与行政活动相脱节，法律监督的功能发挥有限。由此也导致有学者不断对检察机关的宪法定位质疑，理由之一就是检察机关“在监督行政尤其是直接监督国家行政主体活动的合法性方面，并不是一个重要角色”。不仅如此，甚至还过分依赖诉讼制度的完善来发展检察制度。实际上，应当立足于检察制度的独立价值，进一步丰富检察权的法治内涵。“在行政法律规范日臻完善的今天，检察机关能够在多大程度上保障和监督行政法治的实现，是衡量检察机关法律监督属性的重要标准。”[2] 

　　就法律救济体系而言，当然应以法院为中心进行建构，但是，对于法律监督体系而言，则不能倚重事后的救济，而更应注重争议前的防范。人民检察院是《宪法》规定的国家法律监督机关。笔者认为，我国应当建立以检察机关为中心的法律监督体系。为了实现《决定》所确立的“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，必须有严密的法治监督体系。行政内部监督、人大监督、司法监督、社会监督等传统监督机制，应当与检察监督共同形成合力，才有可能形成《决定》所要求的“科学有效的权力运行制约和监督体系”。确立行政行为检察监督制度，是《宪法》实施的需要，将拓展行政检察的视野，精准呼应检察机关法律监督职能完善的需求，直接有助于健全中国特色的法律监督体系。

　　三、行政行为检察监督能有效填补

　　行政法制监督传统机制的不足

　　第一，权力机关的监督虽然具有理论上的最高性和主动性，然而，会议式的工作机制使现实中人大难以对个案形成常规监督，而主要是对政府工作进行宏观方面的监督，即便启动了个案监督，通常也是社会影响大、矛盾发酵后的监督。而《宪法》明确规定的对政府不适当决定和命令（包括规范性文件在内）的撤销权，也因缺乏实质备案审查而基本被束之高阁。人大对其产生的行政机关的监督主要是政治性的，对相关行政机关负责人的责任追究也主要是承担政治责任的方式。权力机关具有多重职权，且这些职权均具有综合性，不可能专司行政法制监督，因此，需要其产生的其他国家机关对行政机关形成不同角度、不同层面的约束。

　　第二，行政诉讼、行政复议等行政法制监督机制在我国运行了多年，对于救济相对人权益、监督行政起到了积极作用，但是存在的问题也是明显的。一是，行政复议、行政诉讼制度本身存在的问题影响了监督行政的效果。由于受案范围的限制，大量行政活动引发的争议不能够纳入复议和行政诉讼中解决。复议机关独立性的缺失、行政诉讼管辖体制的先天不足等问题严重影响了行政裁判的公正性和行政相对人寻求法律救济的积极性。七成以上的行政诉讼案件之前未曾经历行政复议程序，而更多的行政争议完全游离于复议、诉讼之外，成为陈年信访事件，沉疴难愈。二是，行政复议、行政诉讼制度的救济属性决定了监督行政的被动性。理论上而言，行政复议和诉讼均采取“不告不理”的立案原则，而且，经过若干年的实践，行政复议和行政诉讼的“化解争议、救济权益”的核心价值定位越来越清晰，因此两者对行政都只能是消极监督。检察监督则不然，作为国家法律监督机关，检察院实施监督活动，既可以依据外界的举报，亦可以主动而为，能够改善消极监督主导的局面。三是，行政复议和行政诉讼对行政的监督必然是滞后的。复议和行政诉讼均是行政争议形成后甚至严重激化后，被当事人选择采取的救济手段。如果说对行政起到监督的作用，也是事后的监督。而行政行为检察监督强调对行政主体进行履职监督，且主要是事中的监督，通过对行政程序的适当介入，对行政机关及其工作人员形成有力的约束，能够有效弥补行政法制监督体系事中监督的空白。