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　　再次，教育公共服务参与的单中心倾向。在传统管理模式下，政府近乎是教育公共服务的唯一主体，由于受特殊发展阶段的影响， 政府在教育公共服务参与中的一元主导， 在一定程度上保证了教育公共服务的数量与质量， 使教育计划的执行环节与教育决策内容相一致， 保障了国家教育战略在预定的轨道上运行。在特殊的历史时期，政府理应有能力承担教育公共服务供给的重任，但在市场经济条件下，我国的教育环境已经发生了质变， 而政府在教育公共服务参与中的单中心倾向依然未减， 挤占了社会力量对教育公共服务的介入。以2009 年为例，“ 我国民办高校在校学生446 万人， 仅占全部高校在校学生2979 万人的15%， 民办中等教育在校学生981 万人， 仅占全部中等教育学生10130 万人的9.7%，民办初等教育在校学生502.8 万人， 仅占全部初等教育在校学生10282 万人的4.9%；同时，在教育公共服务中，社会资本平等准入遭遇门槛；官办与民办在财税政策上区别对待等”。[9]教育治理现代化是教育治理主体的现代化， 它要求多元治理主体的共同参与；而政府当前在教育公共服务上的强势参与行为，无疑打上了“ 单中心”倾向的烙印。传统的教育管理思维尽管取得过暂时的成功，但在变化的环境中，也会为教育治理制造能力陷阱。
　　最后，教育治理风格上管理与服务关系的失衡。
　　管理与服务既是政府的治理风格， 也是政府教育治理能力的体现。管理思维与模式在推动我国教育发展方面， 尤其是在社会力量弱小且教育问题突出的时段，政府的管理能力不仅有助于改善教育现状，还能为教育的进一步发展奠定基础。在教育治理过程中，尽管政府的管理不可或缺，但管理风格已经不再适用于微观的教育公共事务， 为教育提供优质高效的服务已成为教育治理的关键之一。然而，政府在教育方面的管理风格和力度却依然未减。相关教育治理的调查研究显示，“ 不少政府机关和公务员在角色定位上仅注重其作为权力者的身份，而忽视其权力来源和权力行使的根本宗旨，背离了政府存在的基本价值， 依然是管制型而非服务型的政府治理风格”[10]。
　　在当前的教育治理环境下， 政府应该把重点放在宏观教育管理上， 突出政府在教育行政职能上的服务性， 为其他教育治理主体的参与腾出空间并提供帮助，这才有助于教育治理体系的完善。否则，传统的管理风格难以与变化的教育治理环境相适应。
　　二、政府能力陷阱对教育治理现代化的影响
　　关于教育治理现代化的内涵， 不同学者的认识和理解莫衷一是。有学者认为，“ 教育治理现代化的改革， 是一个教育治理价值导向调整优先于教育治理技术革新的过程”。[11]也有观点认为，教育治理现代化的内涵在于教育治理的科学化、民主化、教育化与法治化。[12]还有观点认为，教育治理现代化是优秀教育家的培养过程， 从而将教育治理现代化与人才培养紧密联系。[13]本文认为，教育治理现代化是教育治理制度、理念、主体、方式、技术等由传统向现代的发展进程。一方面，教育治理现代化意味着教育治理正在经历由传统向现代的发展过程，该过程是进行时，即教育治理现代化尚未完成；另一方面，教育治理现代化体现为教育治理不是局部发展， 而是整体性变迁，即教育治理的相关要素互相推进，共同发展。教育治理现代化离不开政府的助推作用，但政府能力陷阱却与教育治理现代化的方向相背离，严重制约着教育治理现代化的进程， 并对教育治理体系、教育治理创新以及教育行政职能转变产生着重要影响。
　　第一，教育治理体系的“ 碎片化”。“ 碎片化是一个由原本作为整体或单元的事物碎裂为块状、片状这一过程的结果”，[14]即整体事物破碎或分裂的一种状态。教育治理体系是多元治理主体构成的整体或合力，并按照一定规律或模式的有机结合。而政府在教育领域的全能模式与管理主义倾向， 必然导致政府在教育治理过程中的主导地位， 表面上呈现出政府参与教育治理的绝对优势， 但实际上却逐步侵蚀教育治理体系的完整性。同时，使学校、社会组织等教育治理主体的能量萎缩，其主体地位难以彰显，以致政府、学校以及社会组织之间不能实现平等的教育治理地位，从而致使教育治理的协同性、合作性、相互依存性等具有粘合价值的特性无法实现。现代化的教育治理体系要求不同教育治理主体的共同参与，并发挥教育治理的合力作用。然而，政府的能力陷阱却导致教育治理主体力量分散， 难以整合教育治理力量。在这种状态下，教育治理体系犹如破裂的碎片，最终导致不同治理主体的相互割裂与分散。
　　第二，教育治理创新动力的萎缩性。在现代化的教育治理过程中，平等的参与地位、协商、沟通、共识等都是推动教育治理创新的重要因素。然而，政府对过去教育管理上成功经验的过度依赖，往往导致教育治理创新面临强大阻力。在教育治理上，政府教育治理创新动力严重不足，创新能量也呈萎缩状态。一方面，政府保守的思维模式不仅不利于政府在教育治理中的观念创新，并且由于当前政府在社会中的核心地位，还在一定程度上束缚了学校和社会组织的思维和观念。另一方面，过于依赖传统的教育治理经验，还容易导致政府在教育治理手段、方式、方法上的路径依赖，即使面临新的教育公共问题，政府仍然偏好惯用的套路，难以引起教育治理手段、方式、方法等的革新。在教育治理现代化中，政府仍以旧方法应对新问题，既弱化了政府在变革环境中的灵敏度，又延缓了政府教育治理能力提升的进程。这一政府在教育治理创新上的动力萎缩，无法为相关治理主体提供示范效应，而且在以政府为核心的教育治理格局下，教育治理创新机制也难以健全并有效发挥作用。第三，教育行政职能转变的迟滞性。政府能力陷阱本质上是政府能力在环境变化过程中的一种扭曲状态， 是政府以往的能力不再与环境完全适应的情形。对政府而言，教育治理现代化意味着政府教育行政职能的适时变迁。如果忽略政府的能力陷阱，或对政府能力陷阱没有清晰的认识， 必然形成政府对管控型教育行政职能的路径依赖， 使管理和控制模式占据政府教育行政职能的主要地位， 即教育行政职能的转变并未与教育环境的改变同步进行， 而是表现出严重的迟滞性。政府教育行政职能转变迟滞，一方面妨碍了政府在教育治理过程中的正确角色扮演， 模糊了政府参与教育治理的行动边界； 另一方面,容易导致政府在教育治理过程中的缺位与越位，牵制了社会力量对教育治理的参与， 不利于现代化教育行政职能的发挥与教育公共问题的解决。政府教育行政职能转变的迟滞性， 凸显出教育治理缺乏强而有力的支撑以及对环境的适应能力， 并在一定程度上减缓了教育治理现代化的进程。
　　三、教育治理现代化中政府能力陷阱的匡扶路径政府能力陷阱不仅难以适应新的教育治理环境，还为教育治理现代化过程无意识地制造障碍， 且政府自身的教育治理能力也得不到提升。通过对现代化教育治理进程中政府能力陷阱的内涵特征及其影响的研究与剖析得出， 政府能力陷阱的匡扶路径在于政府对权变型教育治理思维、有限型教育治理能力、学习型教育治理模式、创新型教育治理方法的理解与应用。
　　首先， 权变型教育治理思维是攻破政府能力陷阱的必要条件。伴随教育治理环境的改变， 政府依旧贪恋传统教育治理的成功经验与方法， 而不审视具体的教育治理情境， 这是政府缺乏权变型教育治理思维的重要表现。“ 权变理论来源于系统理论,认为组织要受制于环境变化,不存在一成不变、普遍适用的最好的管理理论和方法， 强调在管理中要根据组织所处的内外部环境随机应变, 针对不同的条件寻求最合适的管理模式和方法。”[15]现代化教育治理与传统教育治理之间的重要差别就在于教育治理环境的变迁， 这意味着政府不得不思考当下具体的教育治理情境，转变教育治理思维。一方面，权变型教育治理思维要求政府在分析教育问题时， 必须关注教育治理环境的变化， 将教育治理思维与教育治理环境紧密联系，并随环境的改变而发生变化。另一方面， 权变型教育治理思维要求政府在教育治理实践中具体问题具体分析，针对不同性质、不同类型的教育问题采用不同的应对方法， 实现教育治理思维的敏捷灵活与随机应变。教育治理思维是一种主观活动， 但对政府的教育治理实践具有不可或缺的导向作用，是攻破政府能力陷阱的必要条件。