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　　但是，市政与政治的这种纠缠不清的关系带来了一个很大的负面作用，它实际上将城市作为了政治的工具，抹杀了城市的主体性，最终就必然抹杀市民的主体性，市政要独立于国政的理想最终必然落空。城市的执政者可以为了政治的目的牺牲市民和城市的利益，而且总是可以以一种冠冕堂皇、正气凛然的政治理论为自己制造借口。

　　首先，“政治至上”的理念必然导致在实际建设中为政治而不顾科学。市政建设是一门专业性、技术性很强的现代学问，董修甲说过，市政学“既有政府性质的行政，必须依照政府行政办法办理，更有科学性质的事业，又须依照事业办法办理。”而统治者在建设中，总是容易秉承“政治至上”的原则。这种理念就必然和市政学者的理想产生尖锐的冲突，在实践中也会造成违反科学的不智之举。如1928年南京国民政府在设计中山路时，将其作为举行孙中山奉安大典的迎梓大道。为了迎梓需要，完全改变了南京原有的城市空间格局，“中山东路及其延伸出城的陵园大道，无情地从明故宫遗址和明孝陵神道中穿行而过，人为地将这两处重要的史迹一分为二，破坏了它们的完整性与唯一性。”

　　其次，市政建设在革命名义下展开，追赶西方城市、学习西方文明更具有了政治意义。在实践中，市政建设不可避免就会流于照搬外国城市文明的物质建设、一味超前和不顾民生实际的盲目扩张、摊大饼等模式，而市政建设“以人为本”的根本宗旨反而被遗忘了。许多实权人物在实践中遭到了这样的批评，如杨森，“在诸巨头中，杨森最勇于建设。在四川市政与马路，成为军人中最时髦之点缀品者，实杨森开其端。杨在诸巨头中头脑极新，不甚殖产，是其长处。其短处在一意孤行，作事未免操切，而当其从事其理想中之建设时并不顾人民之担负能力如何。”时人在对浙江路政建设反思总结时说道：“因为我们没有经验，我们只好模仿。外国大修汽车路，于是我们也大修汽车路，这种死板的抄袭不是我国工程司独有的缺点。……负建筑责任者，不但要解决工程的问题。更要注意社会的与经济的状况。我们要时刻记得，适宜于英美者未必适宜于我国，在英美各国不素见的建设，或者反是我们所需要的。”

　　而且，在革命的名义下推动了形象市政泛滥的建设风气。比如执政者总是认为市政机关必须气派、豪华，方能显示政府体面和革命精神。“市行政机关，为地方政令所自出，民众观瞻所系，而市政府又为全市最高行政机关，尤须庄严雄伟，论地势须居全市之中心；论建筑须具革命维新之精神，文化美术之气象；方足唤起全市民众之观感，以集中于市政府指导之下，而收改造社会之实效！”1933年沈怡在上海青年会宣传他的大上海市中心计划时也表达了同样理念。这种指导思想很容易造就政府机关以庄严神圣的名义行追求豪华、竞相攀比之实的恶劣作风，它既是中国传统以形式至上、形象至上为特征的官场礼仪文化在民国时期变换形式的继续，又为后来中国政界以维护形象为名热衷修建豪华大楼、坐豪华车等恶劣风气开了滥觞。

　　以这种思路指导的建设在实践中常常容易发展成国顾人民生计只图浮华的表面工程大行其道，这些工程的目的已经不再是为了国家的利益，只是打着国家、社会的旗号，或是为了当权者自身特殊的政治目的，或是为了政治黜陟而制造政绩，或者纯粹就是为了迎来送往而大做表面文章，特别是道路建设。刘郁樱对此现象深恶痛绝：“假如筑路的动机，不为民众设想，即使大功告成，也要失掉它的效用。……像丹麦太子来京，某市长为了观瞻所系而拆屋；又如无锡某县长，为了纪念吴稚晖而筑路；更有一般军阀们，为了军事便利而筑路；官僚们为了搜括金钱而筑路；这些动机，都离开了民众的立场很远，我们是应该起来反对的。”1929年南京市因为有外宾到来，工务局决定翻修中山路到狮子桥一带，市政府当即命令财政局拨款，迅速开工。刘郁樱不无讽刺地说道：“我希望洋大人多多跑到中国来，因为洋大人会给我们修路，即使不修的话，我们自家也要为洋大人走路而修的。……因为他们修路的动机，不是为的我们老百姓啊！”有位学者非常尖锐地抨击了路政建设流于形式不顾民生的弊病：“我国各大都市，似有一种共通的弊端，即是市政当局，每于辟路之前，未经详细的规划，只有顾虑到工程的设施，多忽视市民生计问题。故道路的开辟只求量的增加，未察其是否需要？……又开路之后，居民的安置问题也当如何处置，此实最切要的问题。如果以马路长度逐年增加为市政成绩个人升官发财的功劳，而使市民蒙巨大之损害时，无宁少此一举为好。”1930年有人抨击武汉市政建设：“拆民房、辟马路、筑公园就算建设？”并质问这些建设“于穷光蛋的小百姓有什么福利”，“不相信仅拆民房、辟马路、筑公园就能解决民生或代表实业。”有一件事实颇能说明市政理念的扭曲。1931年南京市财政支出总计5，693。039元，其中以建设费占最多数，高达2，616，879元，其次就是行政费，占750，567元。而实业费居然最少，只有6558元，卫生费也只有224，251元，教育文化费只有727，165元。可见，当时的市政建设已经等同于了不停地拆、建、折腾，而真正关系到市民生活的实业、教育、卫生却甚少受到当局重视。国学大师熊十力也批评：“今日当局只是在都市上修马路做洋房，种种装饰，谓之建设已耳。实则每因作一度装饰事业，而饱其私囊者无数。夫此装饰都市之事业，无论其藉此肥私与否，要其所为，毕竟无关建设，毕竟不得说名有为，此则有识所共知也。至如千番会议，无非欺骗，不名有为，又何待谈？”并对当时的国民党政府进行了猛烈炮轰：“北洋政府既倒，国民党起而代之，当局纯以空言骗人，装饰都会，满贴标语，奢侈空前，贪污因之空前。”这些学界精英们的批判，可堪代表他们为市政建设在现实中偏离了为市民服务的根本精神而演变成当政者为一己牟取私利之手段而无限沉痛的心情。

　　国政统治下的市政极其容易发展成“官僚治市”而不是“专家治市”。官僚治市的这种模式，常常取决于执政者个人的素质高低。一旦当政者不懂市政规划，盲目指挥，就必然影响城市建设。这种状况常常引起学者们深深的不满。杨森督办重庆时，就遭到过时人的猛批：“验诸彼在泸州永宁道尹任内，及在重庆督办商埠时期，不是修邓井铁路，就是造江北铁桥，再不然即是建筑渝城后伺坡公园，耗去许多金钱，至今有一件成功事乎？”陆丹林对当时的市长制和“官僚治市”这种模式进行了深深的质疑：“现在之市长，多数为军人出身，他们对于军事学识，容许有相当的研究和经验，可是对于政治，恐怕还是门外汉。市政是专门的事业，固然不是军人所能懂得，就是懂得政治的人。而不懂得市政的，行政上也感着许多困难。”而且，官僚治市必然将一些旧时代任人唯亲、拉帮结派等风气带人现代市政建设中，即使是一些颇有作为、声望卓著的城市管理者也因为避免不了这些官场作派而受到学者诟病。如30年代的南京市长石瑛，当时前往政府实习的青年学生曾惋惜地评价他“道德文章，均受当世推重，政绩亦颇不恶，惜用人方面未能尽去封建思想之遗毒，而未人以大公无私。盖石氏视事之初，即裁员减政，其后复陆续添置，非同乡不用，今日市府各处吏员，几半数为湖北阳新沔阳二县人，阳新石氏原籍，沔阳则张难先之故乡也（张难先为浙省府主席时，石瑛为建设厅长，二人间关系颇深）。吾人非谓鄂人不可用，古人内举不避亲，且鄂省亦未尝无贤，苟力能胜任愉快者，虽多用乡亲亦何伤。顾一考实际，鄂人之任职市府者，除少数尚能称职外，余均学识经验两皆缺乏之流，淘汰者虽非尽黄钟而引用者实类多瓦釜，斯则将来必为石氏盛名之累也。”

　　三

　　将市政纳入当时国家统治者的政治理想、治国方略之中的城市化模式和学者们的城市自治、市民自治的思想也是明显存在着矛盾的。一面要学习欧美城市的“自治”精神，建立人权、法制社会，另一方面又把市政建设理解为培养市民为革命献身的精神。二者之间存在着难以调和的矛盾，这种矛盾是和中国作为一个后发次生型国家的地位分不开的。处于这种地位的中国同时面对着两大任务——建立独立的民族国家的革命任务和建立民主、法制、文明的新国家的现代化任务。这两个任务内部本就存在着互相冲突的一面，在西方世界原本是分阶段完成的，现在却同时都摆在了中国面前。“市政”和“国政”这种纠缠难分的关系正是反映了中国社会的这样一种特点。在这样一个社会中，国家的利益始终是高于一切的，那种完全从城市利益和市民个人利益出发的市政在当时是很难获得发展空间的。如果说，西欧历史是先有了自治的城市，然后发展出了民族国家，那么，作为后发次生型国家的中国，其现代化途径就是颠倒的——先建立民族国家，再发展现代城市。因此，“国政”统治了“市政”就是必然之势了。但是，在这种模式下，传统的官场习气、专制集权就极其容易披着现代化的外衣，喊着高尚的口号而强化自己的势力，最终扼杀现代城市的发展。当时的民国市政正是遭遇了这样一个困境。