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　　在法规清理的基础上进行法典编纂。法典编纂还要对法规进行系统加工，把矛盾、冲突消除以后，对重复、交叉的问题也应加以排除，也可以五年进行一次编纂。在立法进行到一定程度以后，法典编纂很是必要。否则，法律的混乱会大大降低立法本身的意义。这项工作也可以由宪法监督机构和国务院法制办分别进行，或由政府资助法学界组织这项工作。法典编纂工作应尽快提上全国人大常委会的议事曰程。

　　2排除法律冲突

　　排除法律冲突是通过建立一套解决法律冲突的规范体系，使实施法律机关在遇到法律冲突时能自动选择适用的法律而排除冲突。建立解决冲突的规范体体系，就是要明确各种法律规范的效力等级。我们看到，在国际社会，各国的立法是各行其是，千差万别。

　　但这并不妨碍各国进行民商交往。原因就在于国际社会建立了一套法律冲突规范。即各国在解决国际性的法律纠纷时，按此规则来选择优先适用那一国的法律。如果我国明确了法律规范的效力等级，执法、司法部门在适用法律时按法律效力高的优先选择就能有效地解决法律适用中的冲突问题。法律效力等级规则包括:现行法律体系中，法律的效力谁高谁低的适用规则;前法与后法的适用规则;一般法与特别法，一般规定与特别规定的适用规则;不同地区间的法律适用规则等。

　　我国法律的效力等级体系依次是:宪法、全国人大制定的基本法律、全国人大常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、省级人民代表大会制定的地方法规和国务院各部门制定的部门规章、省级人民政府制定的地方政府规章、较大城市的人民代表大会制定的地方性法规和人民政府制定的政府规章。在这个法律效力等级体系中不明确的是地方性法规与部门规章效力的高低？当两者出现矛盾时，优先适用哪一种？这是法制建设理论和实践中有待解决的问题。

　　部门规章与地方性法规效力问题，实际是中央与地方权力关系问题。这个问题不解决，部门规章与地方性法规的高低问题就不能得到满意的回答。在对中央政府部门和地方政府权力作出明确以后，属于部委权力范围以内的事，规章的效力高于地方性法规，属于地方管理范围内的事，地方性法规效力应高于部门规章。

　　我知道，这种回答仍是不能令人满意的。为解决这个问题，我主张在地方性法规与规章相冲突时，适用地方性法规。这一观点的法律根据是，我国《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，地方性法规可以作办案的依据，部门规章只能作为办案的参考。这说明地方性法规在法院可以得到优先适用。优先适用地方性法规会不会引起地方化呢？完全不会。因为全国人大的法律和国务院的行政法规效力高于地方性法规。如果中央政府有涉及到政府各部门职权的立法，应由全国人大制定法律或国务院制定行政法规，而不应由部门制定规章来决定。这有利于限制当前政府部门滥用立法扩张权力的情况发生。这就迫使部门制定规章权主要限于发布部门管理规范、行业标准和技术标准。如果地方性法规越权，它自然就会与法律和行政法规相抵触。执法和司法机关就不会选择适用地方性法规了。

　　另一个需明确法律效力等级的是被授权的四个经济特区的法规效力如何？它与中央的法律、行政法规和与省里制定的地方性法规的关系如何？根据全国人大的授权，经济特区的人大及其常委会“根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规。”而省级地方人大在及其常委会的立法权是“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。根据全国人大授权的字面意义，有人认为，经济特区的立法只需遵循法律的“基本原则”，而可以不受法律的具体条文约束。而一般的地方性规则不得与法律“相抵触”，这就包括不与法律的具体条文相抵触。

　　据我所知，当时全国人大对深圳授权立法就是考虑到经济特区作为改革开放窗口有些立法可以先走一步，所授予的立法权比一般地方性法规的权限确实要宽一些。要求法规只要不以法律的基本原则相丨悖可以有更大的灵活性。但是，经济特区的法规是不是可以与法律、行政法规和省级人大的地方性法规的某些具体规定不一致？并没有作出明确回答。在深圳等地的立法实践有超越法律具体规定的作法，如有些行政处罚的幅度就超出法律的有关规定。但全国人大常委会没有对此作出反映。经济特区法规的效力层次在理论和实践上仍没有很好地解决。既然授权经济特区立法的本意是允许他们在立法方面进行一些探索。如果事事都不能越雷池一步，怎么进行探索？授权立法是一种特殊情况，不能要求它与法律、行政法规和省级的地方性法规完全一致。应允许不一致，在多大程度上可与法律、法规不一致，其原则是不违反法律的基本精神。如何判断这一点？这需要由作出授权立法的机关作出。

　　关于前法与后法的适用规则是非常明确的，后法优于前法。一般说，后法制定时涉及到若干有关前法的关系时，应在立法的附则中明确是否废除前法，还是部分废除。我国1997年修改刑法时，对以前有关刑法的20多个补充规定在刑法附则中作了明确的交待，有的全部废除，有的部分废除。但许多立法并没有这样做，只管立新法，不管旧法的存废。使新旧法律同时并存，人们不知所措。