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摘要我国实行的是区别于土地私有制的一种具有中国特色的土地制度，我国城镇土地依法属于国家所有，可以自由流转、开发利用的是建设用地使用权，且该建设用地使用权存在期限限制。那么，势必会产生建设用地使用权到期后其上的房屋等建筑物的所有权归属问题。从分析现行法对上述问题规定的本身出发，梳理现行法存在的不足和问题，进而提出了为解决这一问题的若干理性思考，如明确建设用地使用权续约主体、续约的程序和条件、法定续约权的确立和保障等等，以期对解决这一冲突有所裨益。

　　关键词建设用地使用权所有权收回期限

　　作者简介：王治宪，南开大学本科在读，研究方向：房地产法。

　　中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）02-276-02

　　一、问题的提出

　　城市的土地属于国家所有，而国家所有的土地禁止流通，《宪法》等相关法律法规都对此作了明确的规定。因此，在我国能够在市场上自由流转和开发利用的是建设用地使用权。建设用地使用权依据法律或约定进行转移、取得，因此是一种有限处分且有期限限制的权利，一旦到期就存在续期或无偿收回的情况。因为流转中的城市建设用地上设置的是有期限的使用权豍，而建设用地上取得合法权属证明的建筑物、构筑物尤其是以居民住宅为代表的期限是永久的，那么在“房地一体”的原则下就会产生冲突，建设用地的使用权到期后，其上仍合法的房屋该如何处置？房屋所有权人的权益该如何保障？土地使用权出让制度自确立以来已经经过了二十多年的时间，那些早期以这种方式获得的土地使用权已面临届满的问题，那么其到期后如何续期？其上的建筑物尤其是居民住宅的归属该何去何从？这些都是无法回避和必须解决的问题。

　　本文便以住宅性建设用地使用权到期后其上的居民住宅权属问题为代表进行分析研究，以期在理性思考的基础上提出合理建议。

　　二、建设用地使用权的期限性与房屋所有权永久性的法律规定与探究

　　（一）对现行法规定的梳理与分析

　　目前立法上针对建设用地使用权到期后的问题以及其上建筑物尤其是居民住宅的权属问题主要有以下几部法律、法规：

　　1.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

　　最先涉及这一问题的是1990年国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》），《条例》中规定“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得”，同时还规定“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记”。以居住用地使用权为例，如该使用权于取得七十年之日到期，则土地使用者可以申请续期，如果不申请续期的，则该土地使用权以及地上的居民住宅及其他附着物都会被国家无偿收回。

　　该《条例》一经颁布便饱受争议，“无偿收回”是国家权力凌驾于个人合法所有权之上的体现，在普通民众看来这是对具有永久性所有权的剥夺。

　　2.《中华人民共和国房地产管理法》

　　1994年全国人大常委会出台了《中华人民共和国房地产管理法》（以下简称《房产管理法》），该法重申了《条例》上的原则，即“土地使用权出让合同约定使用年限届满，土地使用者未申请续期或虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。《房产管理法》及2007年对其的修订也没有对此问题进行合理的改善。

　　3.《中华人民共和国物权法》

　　2007年，作为规范社会生活中财产权利的一般法《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）出台，该法对住宅建设用地和非住宅建设用地使用权到期后的处理采取了两种不同的态度，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，而“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期依照法律规定办理”。《物权法》比《条例》、《房产管理法》而言取得了较大进步，首先对土地使用权进行了住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权的区分，对涉及居民居住权这类的土地使用权到期后的处置采取了更加缓和的态度。但是在法律适用上，根据“特别法优于一般法”的原则，是否应该优先适用《房产管理法》呢？这些都应在实践中有待明确的问题。

　　（二）对现行法规定的检讨

　　上述立法中，除了《物权法》对住宅建设用地进行了区分性的规定，并明确其“可以自动续期”，《房地产管理法》和《条例》都没有加以区分，而且明确的原则是“到期后使用人应有偿申请续期，没有申请续期或申请未被批准的，国家无偿收回土地使用权及其上的建筑物、附着物等”。上述规定和做法存在很大的不合理性，尤其是对于居民住宅用户，穷其毕生积蓄购买的房屋在土地使用权到期后即被无偿收回，不利于社会公平的实现，具体而言具有以下不合理性：

　　1.违背了公平原则

　　如上文所述，房屋所有权具有永久性，且《宪法》明确规定个人的合法财产受到法律的保护。如果在土地使用权人没有申请续期或者未通过批准那么房屋被无偿收回的话，首先侵害了房屋所有权的永久性，侵害了房屋所有权人的合法民事权益；

　　其次，个人的合法权益与国家权益一样，都应该有得到保护的权益，国家不应凌驾于个人之上，如果不是因为房屋所有权转让或房屋灭失等引起了所有权消灭，国家仅仅依据公权力无偿收回了个人合法所有的房屋，显然违反了公平、公正的原则，不利于社会秩序的稳定。

　　2.现行法规定本身存在的问题

　　《房地产管理法》、《条例》等规定与“房地一体原则”的相悖。“房地一体原则”是指当抵押、转让房屋等建筑物所有权时，其占用范围内的土地使用权也要一同抵押、转让；当转让、抵押土地使用权时，其地上的房屋等建筑物所有权也要一同转让抵押。虽然上述法律认可“房地一体原则”，但是在建设用地使用权到期后其上房屋所有权归属问题的规定却与该原则相悖。根据“房地一体原则”，土地使用权人与其上的房屋等建筑物所有权人应保持同一，那么在开发商将建筑好的房屋所有权出售给居民个人时，房屋所在的建设用地使用权应该一并转让。

　　显然从《房地产管理法》、《条例》的规定文义上理解，仍然是规定在建设用地使用权到期后，承担续期的义务主体是当初国有土地使用权出让合同的受让人（如开发商），而忽视了根据“房地一体原则”，该主体已经随着房屋所有权的转让而转化成了该土地上所有房屋权人。

　　如果严格遵守“房地一体原则”，承认建设用地使用权人在房屋出售后转化为所有房屋权人，那么《房地产管理法》、《条例》的规定更加不合理，房屋所有权人已经投入大量资金购买了房屋所有权和其所在的建设用地使用权，那么在建设用地使用权到期后如果还要支付大量资金进行续期以保障自己地上房屋的所有权存续，则无疑加重了居民的住房成本，不符合公平、正义的法律价值。

　　三、解决冲突的思考与建议

　　（一）明确建设用地使用权到期后续约的主体

　　根据法律的规定，在建设用地使用权上的权利义务转移后，开发商、房屋所有人以及土地管理部门是否应该签署书面的变更合同？如果不发生变更，由谁承担土地续期的责任？因此法律、法规应该对上面的争议点定纷止争，并且明确规定申请续期的主体是谁。

　　笔者认为，从立法精神以及“房地一体”原则的基础上，开发商通过交纳出让金获得土地的合法使用权，开发、使用土地并建设了房屋用以出售，自此其已经完成了对土地使用权的开发，因此在出售房屋时，其所在的土地使用权也应该转让给房屋所有人，最后由该土地上的所有房屋权人共同享有对该土地的合法使用权。

　　（二）明确建设用地到期后续约的条件和程序

　　1.土地使用权出让合同的变更程序问题

　　经过上文的论述，在房屋所有权由开发商转让给具体的住宅所有人后，为实现“房屋所有人与土地使用权人”的同一性，房屋开发商集中办理单个房屋产权之后，应根据单个房屋产权证到国土管理部门履行土地使用权出让合同变更的手续，采取合同变更的方式将土地使用权人转让给具体的房屋所有权人，因为同一土地上的具体房屋所有权人人数较多，因此可以考虑采用备案制，即凡是该土地上的房屋所有权人均到国土管理部门进行备案登记，即产生了合同变更的效力。那么经过变更后，具体的房屋所有权人代替开发商成为了土地使用权人，那么在七十年到期后，便自然成为了申请续期的主体。

　　2.法定续约权

　　应赋予房屋所有人的法定续约权，即土地使用权到期后房屋所有人一旦申请续期的应当予以批准并加以保障，除非为了公共利益的需要而收回土地，但是“为了公共利益需要”这一条件应加以严格限定，而不应成为国家无偿收回土地的掩饰。

　　另外笔者建议对“为了公共利益需要”这一条款进行列举式规定，明确哪些情况下才是“为了公共利益需要”而要无偿收回土地使用权，除了法律明确规定之外任何情况不得拒绝房屋所有权人的土地使用权续期申请。

　　（三）全面保障房屋所有人的合法权益

　　1.法定续约权的基础保障

　　法定续约权是对房屋所有权人的基础保障，并是后续保障工作的合法前提和依据，这一法定续约权与其他民事权利一样不可侵犯，遭到侵犯后可以通过合法途径获得救济和补偿，房屋所有权人不仅可以依据该权利抗辩其他民事主体获得土地使用权，还可以抗辩国家因非公共利益之外的事由收回土地。

　　2.补偿机制的建立

　　国家应建立完善的土地收回补偿机制，这一补偿机制的设立基础是保障房屋所有权人的居住权，居住权的含义不仅包括使土地被无偿收回后住有所居，还应保证其居住条件和居住水平不得低于之前的房屋居住条件；这一补偿机制的扩展在于货币补偿上，货币补偿应充分考虑拆迁过渡期的补偿以及入住后的基础装修费用等。

　　3.住宅用地与非住宅用地的差异化规范

　　住宅用地是民生的重要保障，因此应该与非住宅用地尤其是商业用地进行差异化的规范，而不是一视同仁，这样反而丧失了公平性。这一差异性规范一方面体现在法定续约权上，另一方面体现在续约价款上，对于非住宅用地续期时可以按续期当时的土地市场价格及基准地价要求重新评估出让金标准，但是住宅性用地是国家民生的重要体现，因此建议合理评估其基准定价并且适当征收土地出让金，而不是一味的按照续期当时的市场价标准。

　　通过上文的论述，解决出让的建设用地到期后其地上住宅的权属问题不能单纯从保护国有土地所有权人的利益角度出发，一味的通过无偿收归国有来解决问题。而是应该更多的从公平、正义的原则出发，从国计民生的角度保护房屋所有权人的利益以及充分发挥土地资源的效用出发，在立法和实践操作中对土地续期主体、续期方式、续期程序及无法续期后的权益保障等问题作出明确的规定和严格的执行，以保证社会经济秩序的和谐与稳定。

　　注释：

　　《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条：土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。

　　参考文献：

　　[1]蒋晓玲.建筑物所有权与土地使用权冲突新解.山东社会科学.2012（6）.

　　[2]高圣平，杨旋.建设用地使用权期限届满后的法律后果.论文.2011（10）.

　　[3]李婧怡.对城市国有土地使用权期满问题的探讨.问题探讨.2012（2）.