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　　3?组织保障和法律保障机制缺乏致使农民工政治参与游离于体制视野之外。2008年第11届全国人大代表会议出现了我国第一批农民工人大代表，共3人。2012年第12届全国人大代表中的农民工人大代表增加到了31名。农民工人大代表的诞生使得其本人通过政治参与学到了参政经验，在履职中也反映了不少“三农”问题，并提交给人大会议一些提案。农民工人大代表制度是史无前例的，它充分尊重了农民工政治参与的主体地位，并提供了最高的参政平台给优秀的农民工代表，让他们传递国家的政策关怀和表达底层广大农民工的真实诉求，然而即便如此，农民工的政治参与水平也并没有相应提升。要使农民工政治参与落地生根并且常态化运行有赖于农民工日常的政治参与保障机制的建立，即基础性的政治参与组织保障、规范的制度保障以及政府财政保障，但目前这方面情况不容乐观。

　　组织保障方面。基础性的政治组织主要有工会和党团组织。首先，农民工没有很好地参与到工会中去。农民工比较集中的非公有制企业的工会的组建率和职工入会率并不高。根据高红等对青岛市农民工的调查，尽管大多数人（80％）希望加入到工会组织中来，但63％的人所在的单位并没有建立工会组织；［５］其次，农民工没有很好地参与到党组织中去。我国组织部门仍按照传统模式即在户口所在地发展农民工党员，导致农民工入党比较困难，农民工中党员比例偏低。据有关资料，即使在农民工入党工作做得比较好、做法被宣传推广的湖北松滋市，农民工党员也只有1456人，仅占13?5万农民工的1?1％。这一比例不仅远低于全国党员占总人口的约5?5％的平均比例，而且也低于农民党员占农民总数的约2?5％的比例。［６］而即使已经是党员的农民工，也难以享受正常的政治生活。由于没有正常的获取政治信息和进行组织联系的渠道，农民工党团员正常的组织生活无法开展，有半数以上的农民工党团员外出就业后，事实上便失去了与党团组织的联系，57?8％的党团员不再交纳党团费。［７］农民工外出务工，实际就远离了党组织正常的政治信息分享和政治生活参与。大多数的农民工党员没有很好地在异地回归到党团组织参与体系之中。

　　制度保障方面。主要法律制度存在缺陷，束缚了农民工政治参与的公平性。首先，《户口登记条例》对农民工的束缚是刚性的，不利于农民工在城市稳定居住与享有同城待遇。1958年出台的《户口登记条例》，是目前惟一生效的最高层级的户籍专门法律，其中很多内容早已不适应当前经济社会发展环境。目前的户籍分类改革也在逐渐推进，但是由于事权和财权的分离、户籍人口与公共资源配套等制度前提的制约，农民工还不能马上享受到同城的政治参与待遇；其次，《选举法》规定了选民登记要以户口为准，那么农民工只能回原籍参与选举，常住地的公共事务决策虽然对他们有莫大的影响，但他们不能在常住地行使选举权。目前有2?34亿农民工及其随迁家属生活在常住地，这部分人口占常住人口城镇化率的17?3个百分点，他们在常住地的基本公共服务权益没有得到很好的保障，蕴藏了巨大的社会风险。

　　4?制度性的弱势身份预设致使农民工面临弱政治参与的潜在风险，社区给予农民工的主要是公共救助而非政治参与的激励。城市社区的关爱能够平衡农民工内心的差异感，缓解城乡的矛盾，但是城市社区制度性地视农民工为弱势群体，赋予其“被关爱”的身份，长远来看，若只谈“关爱”不谈政治参与，则是没有尊重农民工作为独立权利主体的事实，也不利于真正消除城乡的差别。“邻里守望”和志愿服务都内在地将农民工视为弱势群体，并通过多种服务对其给予扶持。农民工不具备城市社区的户籍，自然也享受不到城市居民同等的福利和待遇，他们远离家乡或远离亲人，生活无依无靠，主要从事苦累脏的工种，科技文化素质较低，职业地位较低，收入水平也较低，生活质量难以提升，他们与城市居民具有一定的差距，难以融入到社区的日常事务中等等，这些都成为农民工被视为弱势群体的理由。2013年中央文明办为了促进文明城市建设和文明社区建设，制定了专门的志愿服务考评指标体系，希望通过志愿服务发挥社会正能量推进社会的文明和谐，指标体系中有一条明确规定：“继续开展关爱空巢老人、留守儿童、农民工、残疾人学雷锋志愿服务活动，每项活动有记录。”而为了促进对农民工的关爱落到实处，中央文明办则制定了四项具体的考评指标：“开展关爱农民工志愿服务活动，并提供活动方案或其他工作部署文件；有开展关爱活动的活动记录（通知、计划、人员签到表、活动记录表、小结、简报信息、图片视频、宣传报道等体现活动流程的文稿）、全年和半年工作小结；志愿者与农民工进行结对帮扶的档案；有经常性项目、特色工作并形成常态化的志愿服务活动机制和保障措施。”而地方政府文明办以及社区的精神文明领导办公室则在这种自上而下的压力考核机制之下，将农民工这个群体严格定位为弱势群体，并以各种具体的活动形式对农民工进行关爱和扶助。由此，在城市社区层面自然地认定农民工是弱势群体，理应成为帮扶的对象，而几乎没有考虑农民工的政治参与的问题。然而，农民工并非真正的弱势群体，只是被制度地矮化了，农民工理应享受的是平等的政治参与权，他们也同样能够作为社区管理者对社区的老弱病残进行相应的关怀和帮助。

　　三、对农民工政治参与困境的反思

　　农民工面临的政治参与困境，实际反映出二元体制的消极作用仍旧没有消除，化解困境迫切需要加强顶层制度设计。农民工政治参与困境使得农民工合法而有序地影响政府、社区、工作单位或组织的公共决策的利益诉求和集体行动无法实现，或是实现的效果很差。要真正解决农民工政治参与问题，化解农民工政治参与困境，需要国家的顶层制度设计，主要包括：第一，改革城乡户籍制度。要修改《户口登记条例》，调整其中不适应经济社会发展的条款，要保障分类户籍制度的实施，不断加快户籍改革力度，落实小城镇落户制度；第二，修改和完善《选举法》。保障农民工异地和户籍地政治参与的合法权益，落实农民工在城市社区以及单位工会组织、党组织的正常的选举和被选举权益；第三，提升农民工的社会组织化程度。完善社会组织的相关法律法规，鼓励和保障农民工加入社会团体和各种利益、兴趣协会，支持农民工自发地组织利益团体；第四，自上而下地改变制度文本中对农民工身份的用词和界定，扭转对农民工群体的“恩威制度”，认清农民工政治参与的客观性和不可逆转性，在保障农民工基本的社会权益不受侵犯的同时，也要在政治参与方面投入更多的资源和精力进行相关的制度设计，包括在各级政府的考核中增加对农民工政治参与行为予以保障和激励的内容。

　　可喜的是，我们看到农民工政治参与目前已逐渐进入顶层设计的视野。2014年3月国务院颁布了《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》，其中对农民工参政提出了具体的规划：“推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中农民工的比例，积极引导农民工参加党组织、工会和社团组织，引导农业转移人口有序参政议政和参加社会管理。加强宣传教育，提高农民工科学文化和文明素质，营造农业转移人口参与社区公共活动、建设和管理的氛围。”这个规划是长远的，基本为农民工政治参与提供了顶层支持。农民工面临的政治参与困境更多是制度性和结构性的，今后还需要建立更多更细的法律规范以及配套制度体系，从而切实地推进农民工政治参与困境的化解和保障农民工合法有序的政治参与行动。

　　参考文献：

　　［１］陈振明，李东云. “政治参与”概念辨析［J］.东南学术,2008，(4).

　　［２］张勇濂.流动与犯罪:转型期中国农民流动的社会秩序研究［M］.北京:中国社会科学出版社,2011:187-188.

　　［３］王厚俊,杨守玉.城市化进程中的农民问题［M］.北京:中国农业出版社,2011：107-108.

　　［４］周秋琴.法学视野下的农民工权益保障问题研究［M］.南京：江苏大学出版社，2011：94.

　　［５］高红.公民权视域下农民工权益保护的社会政策支持［J］.社会工作,2010，(2).

　　［６］齐杏发. 农民工入党与农民工就地入党——问题、意义及路径［J］.理论与改革，2008，(2).

　　［７］李迎生,刘艳霞.社会政策与农民工群体的社会保护［J］.社会科学研究，2006，(6).