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　　二、高校依附型预算管理模式的弊端
　　依附型预算管理在当今社会主义市场经济和教育国际化竞争中，对教育事业发展、高校自主管理与特色发展、充分发挥高校自身管理特长等方面，将会产生许多矛盾和冲突，一定程度上也会制约我国高等教育事业的快速、健康发展。许多来自高校的学者对当今自身所处的高校预算管理提出了诸多的批评，例如，预算编制不准确、预算执行控制不力（马莉，2010);预算编制方法不科学、预算执行约束性弱、预算考核不严格（许艳玲，2011;李萍等，2007);未树立正确的预算管理理念，预算管理缺乏战略导向（郭业军，2008;吴海鹏等，2011);从现实层面上看，仍然存在着预算整体性规划缺乏和前瞻性不足，资金的使用效益不高，预算执行中存在随意更改、项目经费执行缓慢等问题（刘维民等，2009)。从作者的研究和工作观察，深深感觉到这种预算管理模式也的确存在着许多弊端。
　　弊端之一：法律上的冲突《中华人民共和国高等教育法》第十一条规定："高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理"；第三十八条规定："高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用"。高校既是一个独立的办学主体，同时也是一个独立的经济运行主体。虽然我国公立高校的资金70%左右来自政府的预算拨款（许江波等，2011)，但是，所有资金只要进入某一高校后，都将具有独占性，不可能再回归到政府财政"新财务规则"将其定性为非偿还性资金，高校所要做的就是如何围绕学校的教学、科研和发展等核心工作，依法合理分配使用这些资金，提高资金使用效益。在高校资金普遍稀缺和各种需求无限性之间的矛盾日益突出、不同利益主体在学校经费分配博弈中引发摩擦成本不断上升情况下，更需要通过自觉采取科学有效的管理方法，采用与自身发展相适应的切实有效的预算管理模式，科学理财，不断注重和提高资金的使用效益。然而，依附型预算管理只是为了满足财政预算资金管理的需要，缺乏独立自主性，这与法律要求和学校资金使用的现实不符，也与高校独立自主办学、民主管理和独立经济运行规律相悖。
　　弊端之二：预算管理理念缺乏自主性和管理上的独创性依附型预算管理在一定程度上成了"上报性预算管理"，而非为自身管理服务的预算管理，其管理理念缺乏自主性，只是按照财政部门的管理要求进行编制，无法真正按照预算管理应服务于高校自身发展和战略规划的要求编制和执行预算，更无法开展管理创新。任何管理，原理和方法都是一样，关键在于使用者（管理者）能将其创新性地运用，形成独特的管理技能、程序和内容。任何_个成功的企业，其背后都有管理者独创的管理模式所支撑。高校作为独立的经济运行主体，虽然不是以盈利为目的，但从提高资金使用效益上与企业是共同的，同样也需要校长等管理者自主运用管理方法进行科学管理；预算管理作为当今普遍应用的一种管理工具，同样也需要具有独立自主性，否则，校长们的管理才能就无法得到充分有效发挥。弊端之三：编制原则违背了高等教育的可持续发展规律依附型预算管理几乎千篇一律地采取"量入为出、收支平衡"的预算编制原则，要求在形成的预算中一律不得留有结余，这是一种典型的非持续运行发展的"期间管理"原则。高校在发展过程中，资金的供应和需求不可能总是平衡的，总会出现资金有余有缺的时候，从可持续发展的角度来说"以丰补歉"是都要遵循的一般规律。在高校的战略发展规划中，对资金的需求难免出现高增长阶段，例如1999年全国大扩招以来的10多年里，高校的基本建设所需资金均出现了高速增长，而占主要资金来源的政府拨付资金从未考虑基建资金需求，高校获取的资金只能保证正常的运转，在依附型预算管理模式下，坚持''量入为出"是预算资金管理的特性所在，但同时一味坚持"收支平衡'，没有安排结余资金，不考虑各期间资金需求的差异性，必然造成资金安排和使用的短期行为，无法考虑长期可持续发展的要求，如遇所需大额缺口资金，无一例外地都不得不靠银行贷款解决，长此以往，高校贷款的还债风险必然成为一种不可逾越的社会问题，不仅影响高校的可持续发展，也影响到社会稳定，最后不得不由各级政府帮着买单。但是"新财务规则"开始允许事业单位留有结余，这是一种进步。
　　弊端之四：预算内容简单，缺乏透明度和可操作性依附型预算管理在预算编制中采取的是大切块方式，其内容基本上分为人员经费、公用经费、专项经费和其他经费等形式粗矿的预算，由财务部门按照财政的要求编制，并非自下而上进行编制，完全剥夺了预算主体在预算执行中的权利，预算缺乏透明度，最后形成只有少数领导大概知道的预算，无预算主体参与编制和知晓的预算，更无责任明确的可执行、可考核预算，预算管理过程中无法进行具体有效控制。
　　弊端之五：预算管理程序混乱，导致预算管理功能大大降低正常的预算管理程序应当包括：第一，按照单位未来发展战略确定预算年度的预算目标和编制预算的指导思想及原则；第二，针对各预算主体的功能及在执行预算中的作用分解下达预算目标；第三，各预算主体依据下达的预算目标编制并上报预算；第四，预算管理组织机构汇总审定预算（期间可能需要几上几下反复论证）并下达各预算主体；第五，各预算主体根据审定下达的预算进行实施，其间，预算管理组织机构将适时对预算执行情况进行控制监督，在执行过程中如遇特殊情况，还需要进行预算调整；第六，预算年度结束后，各预算主体编制预算执行结果报告并上报预算管理组织机构；第七，预算管理组织机构对预算执行结果报告进行审计，并据此对各预算单位进行预算考核和安排奖惩。简单地说，预算管理程序包括"预算目标制定并分解下达-预算编制-预算执行（含预算调整）-预算监督控制-预算报告-预算考核与奖惩"等几个环节。
　　但是，目前高校依附型预算管理程序是：第一,年末按照财政和教育主管部门下达的预算管理要求，主要由学校财务部门依据规定的格式编制预算建议数并报告校长办公会（或党委会）；第二，将预算建议数上报教育主管部门和财政部门审批；第三，在预算年度初，学校按照审批的预算控制数开始执行预算（虽然还需要依据批复的预算控制数再次编制上报，待批复后下达执行，但这只是按预算控制数稍作调整）；第四，年度结束后结合年度财务报告进行年度决算，并上报教育主管部门和财政部门进行决算会审。这种预算管理程序主要是围绕教育主管部门和财政部门的要求来安排，不仅缺乏必要的预算目标下达、几上几下的预算编制协调、预算监督、控制与考核等必需程序，也和高校的发展战略与预算年度目标要求相脱节；完全没有考虑各预算主体在预算管理过程中应有的自主性和预算执行的积极性，教职工的预算参与度不高，预算缺乏开放性和透明度，只是被动执行，预算编制、执行相分离，从而导致各预算主体和员工缺乏对学校整体发展的核心价值观的理解和支持，预算执行过程中必然造成互相争资源、就事论事地随意申请预算项目，预算执行好坏与预算主体毫无关系，预算控制乏力。
　　弊端之六：没有明确的预算管理目标，影响学校发展战略的落实依附型预算管理，没有依据高校自己预算年度的各项任务及其所确定的预算目标来编制预算，预算难以发挥对资源的有效配置作用，缺乏战略规划导向，忽视了高等学校和行政部门的差异，无法进行绩效考核，从而导致缺乏对高校发展战略的支持保障作用，严重削弱了学校的教育竞争力。
　　弊端之七：没有相应的预算执行机构，预算执行控制乏力任何一项管理工作都需要设置相应的组织机构来执行，否则，这种管理将会出现无序和无责状态。预算管理作为对战略目标规划落地和资源配置的一种基础性管理，相应也必须设定一个有效的执行机构，以确保对预算全过程进行适时监督与管理，从而使之上升为战略预算管理。一般来说，这一机构称之为预算管理委员会，并下设预算管理办公室作为其常设的执行组织部门，这在现代企业治理结构中是必需的。但是，从目前高校预算管理办法来看，大多都没有这样的专门机构，也没有配备专门的管理人员，一般都是依托校长办公会，有的则依托学校党委会，这是一种严重的管理缺位。围绕学校的发展战略和日常管理，学校党委会负责战略目标规划的制定，并监督保证其落实；校长办公会负责具体落实校党委会确定的战略目标规划，并制定日常的工作计划。战略规划的落实和执行中需要借助于预算管理这一中间环节来实现。而预算管理是一种技术性很强的专业管理，不能混同于一般的党政管理，教职工的参与程度要高，否则，预算执行就会遇到种种阻碍和压力。因此，应当成立一个由教学、科研、管理等重要部门的领导和专家共同组成的预算管理委员会，以便共同对学校资源分配和有效利用进行充分研究和论证。如果只靠财务部门提出预算，在学校校长办公会或党委会上进行形式性地通过，这种预算必然存在这样那样的偏颇和不足，预算的执行和控制乏力在所难免。这样的局面也许与学校治理结构设置有关，在"校党委领导下的校长负责制"模式下，没有像现代企业治理结构那样必须设置"预算管理委员会"。然而，在其他教育发达国家或地区的高校中，几乎无一例外的都有预算管理委员会或预算管理办公室等对应的管理机构，例如美国（李柏生，2009;张建涛等，2011)。从互联网查阅的信息发现，目前只有北京联合大学在2011年3月25日成立了由学校教学、科研、管理各部门的领导和专家所组成的校预算管理委员会，这可能与该校实行的是校董事会治理结构有关（张奕，2011)。