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　　【摘要】食品安全责任保险有助于保障大规模侵权中的受害人权益、激励经营者强化主体责任意识及能力、构建合理的风险分担机制。强制立法不仅有助于做实上述效应，且与当下通过政府综合治理增进食品行业信用的实际需要相契合。立法形式应从部门规章向行政法规、法律过渡，采取"政府主导与商业基础相结合"的运营模式;通过试点确立强制保险中食品、食品企业及行业的基准范围，限定保险人资质并加强激励,赋予受害人直接请求权;通过合同的订立与解除创造投保人的选择权与保险人的竞争市场，由监管机构制定基准保费并以此指导保险人确定具体保费，强化保险费的奖惩功能，完善保费确定与调整中的第三方评估与听证机制；责任范围应限于人身损害并应设定责任限额，超出责任范围和责任限额的损害应通过风险救助基金、"基本险加附加险"等模式拓展赔偿能力；投保人应具有如实告知、配合检查与事前防范等义务，因受害人故意引发的人身损害属于保险人的免责理由；最后还应完善行政与司法治理等配套制度建设。
　　【关键词】食品安全责任强制保险；食品安全治理；信用增进；风险分担
　　食品安全治理的压力要求治理法制的创新。2014年8月，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》明确提出"把与公众利益关系密切的环境污染、食品安全、医疗责任、医疗意外、实习安全、校园安全等领域作为责任保险发展重点，探索开展强制责任保险试点。"保监会也出台了_系列与此相关的规范性文件。总体而言，我国食品安全责任强制保险（以下简称"食强险"）的理论和立法准备均已基本成熟,实践中相应的试点政策也已出台。①目前法学界对食强险的专门性、系统性研究尚不多见，本文拟对其法律构造予以探究，以期在完善政府治理的大势下为促进食品安全治理体系和治理能力的现代化尽绵薄之力。
　　1、食品安全责任保险对食品
　　安全治理的意义所谓责任保险，根据《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）第65条规定,是指"以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险"。责任保险的目的在于将被保险人对第三者依法应负的赔偿责任转嫁于保险人，由保险人在保险合同约定的责任范围和限额内对第三者赔偿。食品安全责任保险（以下简称"食责险"是责任保险的一种，由食品经营企业投保并缴纳保费，当其生产、销售或以其他方式经营的食品造成消费者人身损害时，由保险公司在限额内予以赔偿。食责险主要涉及投保人(被保险人）、保险人及第三人。其中被保险人是食品安全事故中的侵权人，投保人与被保险人可能是或不是同一主体,第三人是食品安全事故中的受害人。保险责任针对的是购买者、使用者或者第三者的人身伤亡赔偿，以及被保险人为处理食品安全事故所支付的法律费用及其他经保险人事先同意支付的合理费用。
　　在现代社会，食品领域的"大规模侵权"频频出现，②食责险对食品安全治理具有重要意义。
　　首先，有助于保障大规模食品侵权中的受害人权益。食品侵权的受害人范围广、赔偿金额巨大，即使法院确定了赔偿数额，侵权人往往也无力承担甚至因此破产。食责险能够使受害人及时得到赔偿,避免因侵权人的赔偿能力不足而导致受害人无法获得救济，从而将单一的企业侵权风险扩散到整个社会。这是基于公共安全和保护食品消费者饮食权益的实质理由。
　　其次，有助于激励食品经营者强化主体责任。目前我国食品行业的年度总产值已高达10万亿元，③但众多食品经营企业却尚未具备与之相匹配的安全责任意识及能力。食责险中的保险人对投保人及被保险人有_定的投保要求及监督职权，能够借此促使食品经营企业努力提高产品质量、改善生产经营条件。通过具有奖惩功能的"差异化保费"设计，激励食品经营者在安全管理上予以有效投入。保险公司的专业风险管理团队还可以为被保险人提供全方位的责任风险咨询与管理服务。这些均有助于提高食品经营者的安全责任意识及能力，强化其对食品安全保障的主体责任。
　　最后,有助于构建合理的食品安全风险分担机制。在食品生产工艺日趋专业和复杂，食品生产、销售与消费之间的链条大大缩短的背景下,?食品安全责任事故的发生在-定程度上具有必然性，或者说，食品安全侵权损害的发生具有客观性="风险概念是一种独特的知识与无知的结合:人们一方面在既有经验知识基础上对风险进行评估；另-方面又是在风险不确定的情况下决策或行动。"⑤从食品安全治理的角度而言,应当将食品安全风险作为客观存在、常态化的风险予以考量，事先设计好相应的风险管理措施，特别是构建合理的风险分担机制。传统的食品安全事故的风险承担机制，是完全由责任企业承担可能发生的食品安全风险，而在责任企业丧失赔偿能力时，消费者就变成食品安全风险的惟一承担者，进而在引发各种社会问题、危及社会稳定时，政府不得不介入而成为事实上的风险承担者。⑥这种风险承担机制过于刚性,风险的发生和扩散往往导致企业遭受巨大且难以承受的损失，消费者遭遇严重危及人身健康和安全的损害，政府则面临被动应对突发事件的压力，以及用纳税人的钱为不良企业埋单的指责。⑦''风险治理不可能由国家、非政府组织、企业、家庭、个人独自应对，需要建立一个合作互补的复合体系。在这样的复合体系中，多元主体应当各自发挥其动力和能力，扮演一定的角色。'⑧食责险有助于构建合理的风险分担机制，构建囊括经营者、政府、消费者与保险公司在内的食品安全风险分担机制。
　　二、我国食品安全责任强制保险立法的
　　必要性、障碍与现实基础
　　强制责任保险的功能与争议
　　强制责任保险是根据各种规范性法律文件的规定而强制建立的，某些特殊义务主体必须参与投保、另一些特殊义务主体必须要承保的一种制度。强制责任保险的效力来自于各种规范性法律文件的强制规定,通过强制投保和承保，保障责任事故中的第三人权益，合理分担大规模侵权的赔偿风险，并实现强制责任保险的社会公益性。从域外经验来看，为了救济受害人、实现社会公共利益而通过立法实施强制保险也十分普遍。⑨易言之，只有实行强制责任保险，责任保险对于保障大规模侵权中的受害人权益、激励经营者的主体责任、构建合理的风险分担机制等诸多可欲的制度功能才能真正做实。这也是支持强制责任保险立法的最突出理由。但是从责任保险到强制责任保险尽管只有两字之别，其中蕴含的制度性差异则不容忽视，理论上的必要性不能替代制度和实践中的争议与困难。
　　-方面，以立法强制规定责任保险并不能替代责任保险的商业性机制与规则。"由于市场失灵的存在，强制消费者或者生产者的政策也可能被接受。"瑠商业性责任保险在实践中面临供需两端不足，是以立法强制推行的首要理由。但问题在于，既然强制责任保险在根本上仍然要依靠商业性保险的机制和规则来实现政府期望的救济受害人、分担侵权风险等其他公益职能，那么如果不能解决责任保险在商业实践中出现的供需两端不足的问题，仅以立法强制来推进责任保险，效果必将大打折扣。"国家主动干预当事人之间的法律关系，对保险业务进行'微观调控'添加了许多非市场化的因素，从而导致商业性强制保险在保险实务中遭遇各种难题,无法顺利推行，立法的初衷最终也难以实现。*故以立法强制推行责任保险仅仅是为责任保险设置了法律依据,只有从商业性保险机制和规则的具体技术性层面予以完善，并从我国保险业及责任保险经营的现实特点出发予以针对性的制度安排，才能真正实现责任保险的社会效果。
　　另一方面，以立法规定强制责任保险会产生伤害政府及法律信用的风险。任何_项制度_旦设立,其实际效应就会因实施主体、实施对象及实施环境等因素的影响而产生诸多制度设立之初未能预期的内容。强制责任保险依托的是政府的公权力和法律的强制性，这样做的好处是增强了责任保险的制度实施能力，风险则在于同时也将强制责任保险的制度绩效与政府及法律的信用相捆绑。责任保险具有的救济受害人、激励经营者主体责任、构建风险分担机制等应然的制度价值，在获得立法的强制推行之后，就形成了对其实然效果的隐性担保。瑢进_步而言，责任保险本身尽管蕴含着通过差异化保费设计、保险人监督等方式督促和激励被保险人改善产品质量、减少或避免责任事故的发生等功能，但直接的制度目标则是产品责任事故发生之后救济受害人。而在责任保险获得立法强制、企业投保强制责任保险之后，在发生产品责任事故之前，强制责任保险将对产品质量产生_定程度的隐性担保。对于投保强制责任保险的企业来说，就相当于拥有了政府及法律的信用背书。这种信用背书对于企业的发展具有正面功能，本身也可以视为责任保险激励经营者强化主体责任的体现；但同时这也将政府及法律的信用与企业的市场行为进行了绑定俟企业出现大规模侵权，即使能够实现救济受害人的制度功能，强制责任保险在实践中形成的对企业的隐性质量担保便濒临崩溃，与之连带的市场和政府信用亦将受到质疑和冲击。
　　(二）我国食品安全责任强制保险立法的现实基础与障碍
　　强制责任保险的必要性与风险，在食强险的立法问题上均有比较突出的体现。从必要性来说，我国食责险尽管在实践中已经存在多年，但在供需两端均面临着比较严重的不足问题。在食品安全事故频发、整个社会因食品安全事故引发的综合性社会问题而焦虑的现实背景下，以立法强制推进食责险已经形成了较大范围的社会共识。从风险来说，考虑到我国保险业对食责险经营能力的现状、食品行业对安全风险管理能力的现状，以立法强制推行责任保险究竟能在多大程度上实现有效救济受害人、激励经营者确立主体责任、构建风险分担机制等实际效果不容乐观，而由此引发的对政府和法律信用的连带性损害更是令人堪忧。总之，我国食强险的立法既存在着比较强烈的现实必要性，同时在必要性之中也潜藏着必须要克服的障碍，只有对这些必要性和障碍予以系统的检视和分析,才能为我国食强险的立法构造奠定基础。
　　1.我国已有的商业性食品安全责任保险及其不足
　　目前我国多家保险公司已在食品生产、加工、销售、消费等各环节开发保险产品共30余款。瑣如平安财产保险股份有限公司的''食品安全责任保险"（2008)、长安责任保险股份有限公司的"食品安全责任保险"（2011)等，其主要功能是食品制造、食品销售和餐饮服务等企业在保单列明的营业场所生产、销售食品，造成食用者食物中毒时，保险人承担赔偿责任（包括相关的诉讼、仲裁等费用）。
　　但从这些保险产品的销售来看，食品经营企业的投保积极性很低，己投保企业多是涉及食品出口的企业,保费收入也不能满足产品运营的实际需要。从保险公司的角度来看,食责险承保的责任风险巨大，_旦发生保险事故可能会对公司产生巨大冲击;保险公司开展食责险的经验尚不充分，专业性人才储备不足;食责险涉及对投保食品类别及承保方式的判断、对企业食品安全风险的评估和定价、协助食品经营企业进行风险管理等众多专业性、复杂性问题，这些因素导致食责险在供给端的不足。从食品经营企业的角度来看，食责险的直接目的是维护消费者利益，在很大程度上具有公共产品的特点;不少食品经营者对自己的安全主体责任缺乏充分认识,不愿意投保食责险而增加经营成本。此外，"由于在我国存在着违法成本低、公民维权意识薄弱等原因，使得我国企业责任风险的损失程度和损失概率都比较低，从而不适合采用保险这种风险转移的方
　　式购买责任保险，责任保险的需求因此而严重不足"。
　　2.我国已有的强制责任保险及其不足瑏
　　我国已有明确的法律、行政法规依据的强制责任保险包括交通安全责任强制保险(2003,《中华人民共和国道路交通安全法》，以下简称"交强险"、船舶污染强制责任保（1999,《中华人民共和国海洋环境保护法》）、建筑行业意外伤害保险（1997,《中华人民共和国建筑法》）和旅行社职业责任保险（1996《旅行社管理条例》）等。尽管这些都能成为我国以立法推行食强险的制度基础，但除了交强险外，其他强制责任保险普遍存在着保险范围有限、责任限额过低、可操作性较差等问题?，其主要原因是立法缺乏规划而多出于应急，对以商业性保险机制和规则实现强制责任保险的社会公益功能所可能存在的问题缺乏足够重视。
　　相比其他险种，交强险的立法及实施均有了很大改观,原因主要在于交通安全的外部性远大于其他责任事故。这是交强险与食强险的共性，但二者也存在着明显不同。-方面,交强险的立法目的相对集中于损害赔偿"交强险的基本目的是为保护处于相对弱势_方的交通事故受害人，加强对机动车驾驶人或控制人的责任，其目的单_、明确。"瑏而食责险一旦强制立法，则其功能不仅在于救济受害人，还将对食品经营企业及行业具有信用增进和隐性担保功能，这是政府和法律不得不考量的风险。另一方面，交强险的发生概率更加客观，除了事故发生之后的赔偿，保险人的作用主要体现为通过"差异化保费"的奖惩功能实现对被保险人的监督。但对于交通事故的发生来说，这种建立在纯粹经济利益之上的监督,机制过于简单，力度也比较薄弱。而食强险则不同，保险人对食品经营者的监督是整个强制保险的核心目标和关键内容。通过引入保险人的监督和指导，特别是在风险控制和管理上的投入,能够有效降低食品安全事故的发生概率，实现"内生性"的保险效果。瑏要实现这种应然效果，不仅需要政府有超过交强险的投入,对于保险业及保险人的专业性要求，也远超交强险。