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　　（三）民主治理的参与者

　　1987年以来，韩国出现了政治民主化的转型。韩国政治民主化在政治生活中体现为政党政治和选举政治的出现，在公共行政中它体现为民主治理。所谓民主治理，即政府与市民社会不是对立、对抗关系，而是一种协商合作关系，政府与市民社会的新关系是建立在基于信任的基础上的，是一种平等的伙伴关系，而不再是垂直的统治与被统治关系，唯其如此，才能实现公共利益的最大化。SrensenE.，“MetagovernanceTheChangingRoleofPoliticiansinProcessesofDemocraticGovernance，”TheAmericanreviewofpublicadministration，2006，Vol.36，No.1，pp.98-114；CarolynPedwell，DianePerrons，“ThePoliticsofDemocraticGovernance，”http：//win.amarc.org/documents/ThePoliticsofGovernance.pdf.在传统的公共治理结构中，政府是单一中心的权威主体，包办一切社会事务，但是政府不是万能政府，存在大量政府失灵的现象，政府与社会关系紧张，矛盾突出。在民主主义语境下化解政府治理失灵的困境，要求政府去中心化，引入更多的治理主体参与公共事务管理，实施民主治理，通过多中心治理主体的共同合作，实现公共利益的最大化。在民主转型后，非政府组织和非营利组织数量日益增多，社会的组织化日益突出，市民社会在韩国的政治舞台日益活跃，成为不可或缺的治理行为主体。“公民社会是民主治理的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的民主治理”李图强：《现代公共行政中的公民参与》，北京：经济管理出版社2004年版，第197页。。在此背景下，90年代韩国受西方新公共管理运动的影响，以市场化、民营化和社会化为导向，不断推进重塑政府的改革运动。关于新公共管理运动的理论与实践，可以参见：RichardCBox，“Newpublicmanagementandsubstantivedemocracy，”PublicAdministrationReview，2001，Vol.61，No.5，pp.608-619；EwanFerlie，Thenewpublicmanagementinaction，Oxforduniversitypress，1996；ChristopherHood，“The‘NewPublicManagement’inthe1980s：variationsonatheme，”Accounting，organizationsandsociety，1995，Vol.20，No.2，pp.93-109.追求绩效导向的新公共服务，在社会福利等领域建设全面福利国家；LeeHyeKyung，“CivilSocietyandWelfareReformsinPost-CrisisSouthKorea，Canada-KoreaSocialPolicySymposiumII，”January27-28，2005，http：//www.utoronto.ca/ai/canada-korea/papers/Lee.CanadaCSOfa.doc.引入市民社会组织监督政府公共部门，防范官员权力寻租；YouJong-Sung，“TheRoleofCivilSocietyinCombatingCorruptioninKorea，”http：//irps.ucsd.edu/assets/001/503064.pdf.另外，韩国各级政府部门引入市民组织人士的现象也十分明显，就拿韩国市民组织有代表性的联合参与来说，“过去10年间它扮演了政府首脑摇篮的角色。占其前任和现任416名委员36.1%的150人活动于青瓦台和各政府机构。他们所担任的职务共有313个之多”[韩]权五勇：《韩国病》，北京：新华出版社2008年版，第68页。。在金大中和卢武铉总统时期，市民社会组织甚至有“第四政府部门”YuSandy，“TheCurrentStateofSouthKoreanCivilSocietyunderLeeMyung-bak，”U.SKoreaYearbook2008，JohnsHopkinsUniversity，http：//uskoreainstitute.org/wp-content/uploads/2010/02/Yu.pdf.之称，这种市民社会组织与公权力的结合，以致韩国有人惊呼出现了“整个国家和市场都得唯市民团体的马首是瞻”的状况。

　　在政府与社会的关系重构后，政府与市民社会的互动更加密切，生成了一种相互依赖的关系。可以说，市民社会组织在民主巩固之后，已经转变为民主治理的参与者。PanS.Kim，M.JaeMoon，“NGOsasIncubatorofParticipativeDemocracyinSouthKorea：Political，Voluntary，andPolicyParticipation，”InternationalJournalofPublicAdministration，2003，Vol.26，No.5，pp.549-567.正是这种角色转换，使市民社会组织在韩国有了存在和发展的新基础，适应了韩国民主主义的发展演变，同时也与韩国社会的发展现实相吻合，与韩国普通民众的利益关联在一起。因此，角色转换为市民社会发展提供了合法性与合理性的基础。

　　韩国市民社会的角色转换：动力的来源

　　韩国市民社会的角色转换是多种因素综合交织，各种力量相互作用的结果。没有这些动力的共同作用，是无法完成角色转换的。韩国的市民角色转换，主要的驱动力量来自韩国内部的政治、经济和社会力量，外部动力来自于美国与韩国的同盟关系以及西方价值的输入。正是由于内源型动力与外源型动力的合力，韩国市民社会才能够完成这有序和平的角色转换，而且没有出现较大的社会震荡，也没有大幅度增加社会成本，使国家和社会的收益实现了最大化，创造了共赢，应该认为这是韩国市民社会角色转换的成功所在。