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　　让具有丰富的地方工作经验却缺乏法律专业技能的官员担任法院领导，看似是一种极不合理的制度安排，但在我国的司法实践中却发挥着十分微妙的作用。首先，由于法院系统的人事和财务都并不独立，而是受制于地方政府，法官也都是有正式编制的国家工作人员，因此具有政府工作经验的法院院长就更容易与当地政府进行沟通，解决法院日常运作中的各种"燃眉之急"。其次，当国家宏观政策改变时，法院系统也必须随之调整自己的司法政策，例如几年前提倡"和谐社会"时，法院系统也提出了"和谐司法"的口号，而从地方政府调任来的法院院长，在响应国家政策方面具备丰富的经验，可以在法律系统与政治系统的交错之间游刃有余。再次，在一些影响地方政府利益的重大疑难案件的审判过程中，来自政府机关的院长可以更为有效地维护当地政府的利益，而不会为了司法的公正性和公信力而让政府作出牺牲。最后，法院院长一般也担任该法院的党委书记，直接体现了党对司法的领导，这就是苏力所谓的政党"通过它的政治理想、政策方针和组织系统来塑造包括司法在内的所有现代国家机构"，去院院长在其中扮演着至关重要的角色，因为作为"外行"的法院院长，可以超越法律系统内部"职业化"与"大众化"的价值观冲突，而在司法的科层制中直接有效地贯彻党的政治理念。
　　可见，由地方行政官员担任法院院长，既是"一人政府"的传统治理模式在当代中国行政机构高度发达、国家工作人员人数众多的情况下对司法权的自然延伸，又是实现党领导司法的一项至关重要的制度安排。而对于中国法律系统"内圆外方"的社会结构而言，这无异于在法律系统外部的政治系统与被"外方"结构掩盖起来的"内圆"结构之间挖通了一条暗道，让国家政治权力可以绕过法律系统的坚固围墙而直接深入其心脏地带。从理论上讲，如果"一把手"只负责法院的行政管理工作，而把案件审判工作完全交给有专业技能的法官们的话，那么这种分工就并不会对司法过程本身产生太多影响。但事实上，法院院长也是审判委员会的核心成员，虽然这个作为法院审判工作最高权力机构的委员会也包括了具备法律专业技能的副院长和各审判庭的庭长，但如贺欣的研究所显示的那样，审判委员会的日常运作受到了法院内部行政级别的显著影响，而院长在决策过程中权力巨大，基本上成了案件的最终决策者--这是因为，法院院长虽然经常是业务外行，却掌握着院内的人事安排和资源分配权，于是包括副院长、庭长在内的所有法官都希望和"一把手"搞好关系，而不愿意在日常工作中得罪领导。
　　自上世纪90年代以来，许多学者都已经对这种行政权力侵蚀司法决策过程的现象进行了分析和批评，认为它为司法腐败的滋生提供了诸多便利，尤其是在院长本人存在腐败问题时，几乎没有任何有效的制约手段。但另一个同样重要却被忽略了的问题是，这一"外行领导内行"的制度安排阻塞了法院内部那些既有政治素养又有专业能力的优秀法官的晋升之路，因为无论他们有多么出色，大多数人最多也只能成为法院组织系统中的"二把手"。对于这些专业法官而言，虽然有从下级法院向上级法院流动的可能性，也有机会调动到司法系统之外的其他政府机关任职，但终究很难摆脱被外行领导的命运。换句话说，不懂法律的地方行政官员可以进法院，甚至直接担任领导职务，而精通法律的法官们却很难突破司法系统内部的"玻璃天花板"，也很难进入地方行政系统担任领导职务。同样的问题也普遍存在于检察系统，即使再优秀的检察官，也几乎没有成为地方行政官员的可能性。
　　因此，对于中国的法官和检察官而言，其所在的法律系统在人员流动方面就成了一个对内封闭而对外开放的系统，使这些身处"体制内"的法律人只能专注于司法的技术工作本身，而无法实现在更大舞台上参政乃至治国的政治理想。而身处"体制外"的律师、公司法务人员、基层法律服务工作者等法律执业者，由于没有国家编制，就更缺乏参政议政的正式渠道，最多也只能在人大、政协等机构兼职，而且存在律师"进政协容易、进人大难"的普遍现象。近年来，中国律师业内兴起了一股"维权"浪潮，许多有政治抱负的律师试图通过刑事辩护、行政诉讼等方式来从政治系统外部制约国家权力的滥用并保障公民的基本法律权利，这其实是律师缺乏有效政治参与渠道的一个必然后果。归根结底，当代中国法律职业的政治性在"法政合一"的制度和文化语境下被极大地抑制了，其社会功能基本上被局限于司法和经济领域，而无法像许多其他国家的法律人那样在政治和公共生活中起到举足轻重的作用。于是，法律人与政治家之间的"旋转门"在我国就变成了一扇只能向内开的"单向门"，政治家随时可以进来，法律人却很难出去。
　　当然，中国法律人的政治参与还有另外一条渠道，这就是法学专业的毕业生并不从事法官、律师等法律职业，而是通过公务员考试等方式直接进入中央或地方党政机关，在法律系统之外的科层制里开始其政治生涯。近年来，几位"文化大革命"结束后考上大学的法学毕业生已经开始走上国家领导人的岗位，也让我国的法律人看到了政治参与的一丝曙光。但这条道路的通畅程度至少会受到两方面的制约：首先，只受过几年法学教育而没有多少法律实践经验的法学毕业生能否将学理化、技术化的法律知识有效地转化为日常行政工作中的专业技能，是存在疑问的；其次，与经济管理和工程等热门专业相比，法学毕业生在我国各级政府的工作人员中所占比例还十分有限，并且集中于法制办等相关专业机构，法律人在与经济人、工程师等专业人士的"宫廷战争''（palacewars)中是否能占据优势地位，也尚需时间检验。
　　综上所述，在现代国家科层制程度显著提高与对基层社会控制力大大增强的历史背景下，当代中国的政治系统与法律系统在正式结构上虽然出现了分化，但"法政合一"的传统法律文化却并没有减弱，反而在制度层面得到了强化，并且体现出行政对司法的强大支配性。一方面，司法依然是地方治理的组成部分，但其重要性随着地方政府职权的扩张而下降了。而且，由于地方最高行政官员已经不再像古代的州县官那样直接负责司法工作，而是将这一权力交给了作为其下级的法院院长、检察长、政法委书记等党政官员，司法决策过程就无可避免地受到行政权力的各种直接和间接支配。与此同时，法官、检察官、律师等法律专业人员在法律系统之外的政治参与途径十分有限，法律人的治国理想只能寄望于进入国家行政体系却缺乏法律实践经验的法学毕业生来实现。许多受"职业化"价值观影响的法律人将"法政合一"现象视为中国法治进程的制度性阻碍，但事实上，行政化和科层化的治理方式不仅是一种制度安排，而且是中国法律系统最稳定也最难改变的文化核心，即使司法独立等理念在法律界和公共舆论中获得更多的合法性，即使政治系统与法律系统都出现重大制度变革，如果官员和民众的法律意识没有根本性改变的话，这一具有深厚历史传统的文化核心也很难被撼动。